I SA/Wa 2087/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr 1996/2021 z 06.07.2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej jako ugn) Wojewoda Mazowiecki (dalej jako organ/wojewoda) uchylił w całości decyzję Starosty W. z 29.10.2015 r. nr 719/GM/2015 o zwrocie na rzecz I.D. D. S. i M. N. nieruchomości stanowiącej własność W., położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0077 ha i projektowaną działkę nr [...] o powierzchni 0,0710 ha i odmówił zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicy W. – [...] Wydział Terenów z dnia 22.11.1974 r. znak: T.V-631/305/74/JB orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa stanowiącej własność S. C. nieruchomości o powierzchni 8284 m2, położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z gruntów tabeli likwidacyjnej wsi S. Nr [...], dział "P." Nr [...] (...). Wywłaszczony grunt wg decyzji wywłaszczeniowej, przeznaczony został pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], stosownie do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia 27.06.1973 r. (...). W dniu 09.04.2013 r. do Urzędu W. wpłynął wniosek następców S. C. tj. I. D., D. S. oraz M. N. o zwrot części ww. wywłaszczonej nieruchomości, której obecnie odpowiadają części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Do przedmiotowego wniosku została dołączona m. in. mapa, na której wnioskodawcy oznaczyli kolorem zielonym nieruchomość objętą roszczeniem zwrotowym. W toku postępowania zmarł M.N. a w jego miejsce wstąpiła T. N. Dalej w uzasadnieniu wojewoda przywołał treść art. 136 ust. 3 ugn i wyjaśnił, że stosownie do art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Odnosząc się do terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn organ przywołał wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 i stwierdził, iż istotą sprawy jest ustalenie, czy na spornej działce, przejętej na rzecz Skarbu Państwa na dzień złożenia wniosku, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ podkreślił, że budowa dużego osiedla mieszkaniowego z natury rzeczy jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na wybudowanie osiedla mieszkaniowego składa się bowiem wybudowanie nie tylko budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń towarzyszących ale także ciągów komunikacyjnych, parkingów, terenów rekreacyjnych, oświatowych, sportowych jak zieleni osiedlowej. Ich łączne istnienie stanowi zaś integralną całość, której funkcjonowanie z wyłączeniem, któregoś z wymienionych elementów nie byłoby możliwe. Przywołując orzecznictwo, wojewoda wyjaśnił, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu zaś teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, a wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli. Wg organu odnoszenie celu wywłaszczenia do tych zamierzeń, które zaprojektowano do dnia wywłaszczenia i które ujawniono w treści aktu wywłaszczeniowego, zapewnia należyte poszanowanie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasady pewności obrotu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że celem wywłaszczenia określonym decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicy W. – [...] Wydział Terenów z dnia 22.11.1974 r. znak: T.V-631/305/74/JB byłą budowa osiedla mieszkaniowego ("[...]"), zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...]. Ponieważ nie udało się pozyskać żadnych dokumentów, powstałych przed wywłaszczeniem, z których wynikałoby, jakie konkretne obiekty miały powstać na terenie będącym przedmiotem wniosku zwrotowego z 2013 r. i n., to uznano, że jedynym, konkretnym, weryfikowalnym i zamierzonym celem nabycia, będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami. Wojewoda wskazał, że części działek ewidencyjnych, będące przedmiotem niniejszego postępowania, objęte zostały decyzją Nr 59/80 z dnia 30.05.1980 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zespołu szkól w osiedlu [...] w W. Wobec nieuzyskania pozwolenia na budowę na ww. teren, w dniu 29.12.1981 r. wydana została kolejna decyzja nr 129/81 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. osiedla [...]. Następnie decyzją nr 1485/84 przedłużono ważność decyzji nr 129/81. W dniu 27.09.1984 r. wydano pozwolenie na budowę szkoły środowiskowej. Dokumentów tych organ jednak nie analizował wychodząc z założenia, że późniejsze skonkretyzowanie celu wywłaszczenia na działkach objętych żądaniem zwrotu jest bezprzedmiotowe, gdyż istotne jest tylko to czy na ww. działkach powstało osiedle mieszkaniowe określone w celu wywłaszczenia. W tym zakresie wojewoda zanegował ustalenia organu I instancji, wg którego na przedmiotowym gruncie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż nie powstały na nim żadne elementy osiedla mieszkaniowego. Podał m.in., że wg zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 17.05.1997 r. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiła część terenu ogrodzonego [...] Liceum Ogólnokształcącego im [...] w W., teren zaplecza budowy zespołu szkół został uporządkowany i znajduje się tam zieleń, a na części objętej wnioskiem zwrotowym widoczny jest nośnik reklamowy, natomiast część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], objęta ostatecznie wnioskiem o zwrot, była położona poza ogrodzeniem terenu użytkowanego przez szkołę, urządzony został na niej parking samochodowy, a na pozostałej części zieleń niska. Z kolei ze zdjęć pozyskanych ze strony internetowej Urzędu m. st. Warszawy wykonanych w 2001 r. (teczka akt organu 11 instancji) wynika, że na części działki ew. nr [...] z obrębu [...], objętej roszczeniem zwrotowym, znajduje się zieleń i nośnik reklamowy, natomiast stan zagospodarowania części działki ew. nr [...] z obrębu [...], objętej wnioskiem o zwrot, nie zmienił się od 1997 roku. W konsekwencji organ uznał, że stan zagospodarowania przedstawiony na zdjęciu lotniczym wykonanym w 1997 roku potwierdza, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany na całej nieruchomości objętej roszczeniem – jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot i przed 22 września 2004 r. Na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] urządzono parking oraz zieleń, zaś część działki ew. nr [...] z obrębu [...] w latach 1982-1987 była wykorzystywana pod zaplecze budowy szkoły, a szkoła niewątpliwie jest obiektem składającym się na infrastrukturę tego osiedla, a następnie działkę tę uporządkowano i zazieleniono. Wojewoda przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.02.2017 r., sygn. akt I OSK 726/15 i z dnia 08.11.2017 r, sygn. akt I OSK 3505/15, w których wskazano, iż wykorzystanie wywłaszczonego terenu pod zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia, stanowi o realizacji celu. Podkreślił, że takie formy zagospodarowania terenu działek, obecnie oznaczonych nr: [...] i [...] od czasu ich wywłaszczenia po dzień orzekania przez organy, świadczą niewątpliwie o zrealizowaniu na nich celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Istniejące, od czasu wywłaszczenia działek, ich zagospodarowanie służy bowiem wszystkim mieszkańcom osiedla, jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i tworzy z nim jedną spójną całość. Organ uznał jednocześnie, że wydzierżawianie terenu działki nr [...] (w tym części objętej roszczeniem), w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 31.03.2014 r., prywatnej spółce w celu umieszczenia na jej gruncie tablic reklamowych nie świadczy o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W skardze na ww. decyzję zarzucono wojewodzie naruszenie prawa procesowego, w szczególności - art. 7 kpa polegające na dowolnej interpretacji przepisów materialnych i nierozpatrzenie sprawy na podstawie art. 137 ust. 2 ugn, - art. 8 kpa przez dowolne ustalenia faktyczne nie mające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, art. 77 przez nierozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem zastosowania przepisu art. 137 § 2 ugn, - art. 80 kpa przez wybiórcze traktowanie materiału dowodowego i nierozpatrzenie wniosku o zwrot części niezagospodarowanej nieruchomości. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego w części dotyczącej projektowanej działki nr [...] z obrębu [...], utrzymanie w mocy decyzji Starosty W. w część dotyczącej projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w postaci projektowanych działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] w szerszym zakresie (gdy chodzi o powierzchnię) została wywłaszczona pod budowę ogromnego osiedla mieszkaniowego. Osiedle to zostało wybudowane i nadal tereny leżące w jego granicach podlegają stopniowemu regularnemu zagospodarowywaniu. Skoro celem wywłaszczenia była ogólnie określona budowa osiedla mieszkaniowego [...], to rację ma organ gdy twierdzi, że jakiekolwiek doprecyzowanie lokalizacji poszczególnych elementów osiedla dokonywane w późniejszym okresie (tu w latach 80-tych ub wieku) co do przeznaczenia i wykorzystania spornego terenu w stosunku do przewidzianej w założeniu bardzo ogólnej inwestycji z początku lat 70-tych XX wieku powinny być uznane co najwyżej za doprecyzowanie sposobu zagospodarowania terenu, nie zaś jako modyfikacja celu wywłaszczenia, cel ten bowiem nadal pozostał i pozostaje ten sam. Teren zielony stanowiący część osiedla a wcześniej zaplecze budowy szkoły publicznej, czy np. parking publiczny to niewątpliwie element zorganizowanego ogromnego osiedla mieszkaniowego (por. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. 1OSK 846/13 (LEX nr 1658642 i wyrok NSA 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, LEX nr 1636858). Część ta jako składowa zagospodarowania osiedla mieszkaniowego, która wraz z innymi elementami infrastruktury stanowi zorganizowaną całość, wpisuje się w cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla [...]. W niniejszej sprawie, osiedle mieszkaniowe [...], jako inwestycja złożona i wielopłaszczyznowa, powstawała etapami od połowy lat 70-tych. i niewątpliwie zaistniała już przed 2004 rokiem, a tym bardziej przed 2013 r.; terminy ustawowe zostały zatem zachowane. Wbrew zarzutom artykułowanym w skardze organ nie pominął materiału dowodowego, a jego analiza została przytoczona w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Celem wywłaszczenia była budowa ogromnego tworu, jakim w XX wieku była budowa nowoczesnego osiedla w największym mieście w kraju. W świetle określonego bardzo ogólnie celu wywłaszczenia nie budzi wątpliwości, że budowa szkoły, poszczególnymi etapami realizacji, czy budowa parkingu bądź zrealizowanie terenu zieleni miejskiej – nie może być uznana za przekroczenie celu wywłaszczenia, skoro wpisuje się w całokształt infrastruktury i komunikacyjno-oświatowo-dydaktycznego "zaplecza" osiedla mieszkaniowego. W przypadku ww. osiedla nie można wobec tego twierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, takie twierdzenie uzasadniałoby jedynie usytuowanie spornych działek poza granicami administracyjnymi osiedla [...]. W kontrolowanej sprawie nie mamy nawet do czynienia ze zmianą planowanego zagospodarowania tej czy innej działki gruntu pochodzącej z wielkiego areału przeznaczonego na tę ogromna inwestycję. Stąd budowa parkingu czy uprzednio zabezpieczenie inwestycji w postaci budowy stanowiącej część osiedla szkoły publicznej - nie może być traktowane(a) jako niezgodna z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia, którym w tym wypadku była ogólnie zakreślona "budowa osiedla mieszkaniowego". Skoro nie ma dokumentów określających w 1973 czy w 1974 r. szczegółowe przeznaczenie ww. terenu – to realizacja jakiegokolwiek elementu osiedla mieszkaniowego w jego granicach administracyjnych – każdorazowo będzie uważana za realizację celu wywłaszczenia. Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje, że ww. działka została finalnie zagospodarowana na teren zielony, gdyż nawet gdyby w ogóle teren ten nie został dotychczas "zabudowany" czy "zagospodarowany" w jakikolwiek sposób, to i tak jako element jednej wielkiej i zorganizowanej całości – ewoluującej i zmienianej dynamicznie w związku z rozwojem cywilizacyjnym miasta – w ocenie Sądu zostałby uznany za wykorzystany na część wciąż realizowanego osiedla mieszkaniowego. W dacie złożenia wniosku zwrotowego teren ten stanowił część zieloną, a tego rodzaju tereny (w tym pasy zieleni, parkingi, zaplecza pod budowę konkretnej inwestycji) w świetle orzecznictwa są częścią jednej dużej inwestycji określonej w celu wywłaszczenia. Nie ma więc żadnych wątpliwości co do tego, że teren ten wpisywał się i nadal wpisuje się w infrastrukturę osiedlową. W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie naruszył prawa. Zaskarżona decyzja została punkt po punkcie szeroko i bardzo rzeczowo uzasadniona – z odniesieniem się do poszczególnych aspektów sprawy, jej stanu faktycznego a także z szerokim odwołaniem się do ugruntowanego i aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji modelowo przedstawia sporne zagadnienie, powołuje wiążące regulacje i przywołuje bardzo szczegółowo szereg orzeczeń dotyczących oceny ram realizacji tego rodzaju dużych założeń inwestycyjnych, także tych wieloletnich i wieloetapowych. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, iż stanowiąca teren zielony część ogromnego zorganizowanego osiedla - nie odpowiada celowi wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Jedynie precyzyjnie określony przez organ cel wywłaszczenia daje możliwość badania i ustalenia, czy cel ten został zrealizowany ściśle wg założenia inwestycyjnego. Istotny jest przy tym pierwotny cel wywłaszczenia, bez znaczenia jest natomiast stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 roku sygn. akt I OSK 3237/14). W tym kontekście niezasadne są zarzuty skargi wywodzące, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w odpowiednim zakresie oraz że naruszył art. 7, 8 i 80 kpa. W sprawie dokonano szczegółowej analizy zdjęć lotniczych, uzasadnienie stanowiska organu II instancji wskazuje też błędy w rozumowaniu organu I instancji; uzasadnia zatem zmianę merytorycznego stanowiska, jakie zaistniało na etapie postępowania odwoławczego. Tak przedstawiona argumentacja jest logiczna i wyczerpuje tematykę związaną z realizacją szeroko zakrojonej inwestycji. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 80 kpa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn. Organ wyłożył aspekty faktyczne i aspekty prawne sprawy w taki sposób, że Sąd przyjmuje je jak własne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji profesjonalnie odnosi się do istotnych aspektów sprawy. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.