I OSK 3505/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 836/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/15, oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] marca 2000 r. T. D wniósł o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] . Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...], o odmowie zwrotu na rzecz byłego właściciela – T. D - całej nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] , stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], Prezydent [...] umorzył postępowanie odszkodowawcze, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], umorzył postępowanie o zwrot działki nr [...] - cz. z obrębu [...] . W dniu [...] maja 2010 r. A. K., następca prawny T. D, wniosła o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Starosta Warszawski Zachodni, wyznaczony postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. do rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , pochodzącej z dawnej działki nr [...] z obrębu [...] , stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] oraz działkę nr [...] z obrębu [...], sprzedanej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym [...] r. z dnia [...] października 1975 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą "[...]" - decyzją z dnia [...] października 2014 r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej części nieruchomości położonej w [...] - [...] przy ul. [...], tj. działek nr [...] oraz [...] z obrębu [...] . Jednocześnie organ zobowiązał skarżącą do uiszczenia na rzecz Gminy kwoty [...] zł, stanowiącej sumę zwaloryzowanej ceny wywłaszczeniowej oraz wzrostu wartości działki nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ I instancji wyjaśnił, że pomimo znacznego upływu czasu, planowanego zadania inwestycyjnego w postaci parku i bazy zieleni nie zrealizowano, zatem przedmiotowe działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia. W tym zakresie organ wyjaśnił, że w toku postępowania doprecyzował cel wywłaszczenia na podstawie Kompleksowych wytycznych urbanistycznych dla zespołu osiedli [...] na terenie dzielnicy [...], opracowanych wg danych sprzed nabycia nieruchomości. Wyjaśnił, że plan ogólny z 1969 r. i studium planu szczegółowego budownictwa wielorodzinnego z 1971 r. określały osiedla [...] jako tereny budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego przewidując zespoły osiedli, usług II-go stopnia i usług technicznych, złożone ze stref zamieszkania, dojścia i rekreacji. Zespoły i strefy miały być integrowane systemem komunikacji pieszej bezkolizyjnej z komunikacją miejską. Ponadto działki były objęte planem realizacyjnym Parku Osiedlowego [...] Przedsięwzięcia (zatwierdzony [...] marca 1985 r.), który w tym rejonie nie przewidywał infrastruktury komunikacyjnej ani przedszkola. Z kolei założenia techniczno - ekonomiczne z 1983 r. (wg programu z 1968 r.) projektowały na tym terenie zieleń i infrastrukturę podziemną, a ponadto bazę konserwacji zieleni BKZ, która miała sezonowo obsługiwać park osiedla. Tymczasem, jak ustalił organ, na działce nr [...] stwierdzono zieleń niską i wysoką, część budynku używanego przez Tramwaje [...] Sp. z o.o. i wjazd na działkę nr [...]. Działki nr [...] i [...] stanowią teren ogrodzony zagospodarowany zielenią, placami zabaw i fragmentem budynku przedszkola. Ponadto zdjęcia lotnicze obrazują, że w 1996 r. na działce nr [...] był parking przy Urzędzie Gminy [...], działka nr [...] lokowała zieleń i drogę dojazdową do stacji trakcyjnej, a na działce nr [...] była zieleń. Od 2010 r. na działce nr [...] urządzano przedszkole i żłobek z placem zabaw i zielenią (ul. [...]). Działka nr [...] stanowi zieleń przy budynku dawnej stacji zasilania (wcześniej zaplecze budowy osiedla). W wyniku rozpoznania odwołań wniesionych przez Miasto [...] i A. K., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił skarżącej zwrotu przedmiotowej części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na warunkach wywłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego Starosta poczynił wadliwe ustalenia co do celu wywłaszczenia nieruchomości poprzez doprecyzowywanie celu wywłaszczenia i treści umowy wywłaszczeniowej w oparciu o dokumenty sporządzone już po dacie jej zawarcia. Jak wskazał Wojewoda, w świetle postanowień decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] września 1973 r., powołanej w umowie sprzedaży z 1975 r., bezspornym celem nabycia wywłaszczeniowego była realizacja osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą " [...] ", zaś w sprawie brak jest takich dokumentów poprzedzających zawarcie umowy wywłaszczeniowej, w świetle których cel wywłaszczenia miałby być węższy aniżeli wynikający z umowy. W szczególności za zbędną dla potrzeb ustalenia celu wywłaszczenia organ II instancji uznał analizę sporządzonych po zawarciu umowy wywłaszczeniowej: decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1992 r., kompleksowych wytycznych urbanistycznych dla zespołu osiedli [...] na terenie dzielnicy [...] z 1977 r., planu realizacyjnego Parku Osiedlowego w os. [...] Przedsięwzięcie, zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] marca 1985 r. oraz założeń techniczno – ekonomicznych dla obiektu park osiedlowy V przedsięwzięcie [...] osiedle [...] z listopada 1983 r. Powołana przez Starostę dokumentacja poprzedzająca nabycie wywłaszczeniowe ma bowiem charakter na tyle ogólny, że nie pozwala na sprecyzowanie celu wywłaszczenia w odniesieniu do poszczególnych działek. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, nie ma w tej sytuacji przekonujących podstaw do tego, aby cel wywłaszczenia ograniczać jedynie do parku lub bazy zieleni, a wykluczać parking, oświatę i infrastrukturę, zatem ocena, czy na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia sprowadza się do wyjaśnienia, czy posadowiono na nich elementy składowe osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". Analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że na objętych postępowaniem zwrotowym działkach nr [...], [...] i nr [...] cel ten został zrealizowany. Po nabyciu działki te użyto bowiem jako zaplecze budowy (w tym budynek Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego), a następnie zostały uporządkowane i zazielenione, posadowiono na nich stację zasilania osiedla i dojazd do tramwajowej podstacji trakcyjnej, parking Urzędu Gminy [...] i zieleń osiedlową, ogrodzone przedszkole i żłobek z placem zabaw, liczne sieci przesyłowe osiedla oraz zieleń wysoką i niską. Te formy zagospodarowania terenu należy uznać za elementy osiedla, gdyż publiczny parking przy urzędzie, obiekty oświaty i inwestora osiedla, urządzenia techniczne, zieleń i dojazdy umożliwiały zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców osiedla na równych zasadach i pozakomercyjnie. Parkingi, urzędy, stacje zasilania, przedszkola, żłobki, zieleń, dojazdy są typowe dla osiedli warszawskich. Były też ogólnie uwzględnione w danych sprzed wywłaszczenia. Także wewnętrzne drogi do istotnych punktów technicznych osiedla, są jego postacią, zaś jak wynika z akt działka nr [...] służy właśnie jako droga do tramwajowej podstacji prostownikowej (dostęp do obiektu Tramwajów [...] sp. z o.o. na działce nr [...]). W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowanie na przedmiotowych działkach choćby jednego z elementów osiedla mieszkaniowego trwale wykluczyło ewentualność zaistnienia stanu zbędności tych nieruchomości na cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia nie musiał być stale kontynuowany, albowiem ścisła wykładnia definicji zawartej w art.137 u.g.n. wyklucza zbędność następczą. Zbędność taka nie mogła więc zaistnieć po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że niedopuszczalny byłby w szczególności zwrot działki nr [...], którą zajmuje część budynku przedszkola, a granica zwrotu nie przebiega po ścianie. W obrębie budynków zwracany obszar nie jest określony, więc nie stanowi nieruchomości nadającej się do racjonalnego korzystania i przestrzennego wyodrębnienia przedmiotu prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 136 ust. 1 - 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto zarzuciła pominięcie przy orzekaniu daty rozpoczęcia i zakończenia inwestycji (przedszkola) i nierozważenie tych okoliczności w zw. z treścią art. 136 ust. 1 – 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a także nierozpoznanie jej odwołania w części dotyczącej rozliczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że droga dojazdowa albo budynek, będące częścią tramwajowej infrastruktury zasilającej trakcję elektryczną, mogą być uznane za element osiedla mieszkaniowego. W tym zakresie stwierdziła, że tereny obsługujące technicznie tramwaje nie są zwykłymi składnikami osiedli mieszkaniowych, tak więc również stacja transformatorowa zasilająca miejskie tramwaje nie jest zwykłym i normalnym elementem osiedla mieszkaniowego, jak blok czy szkoła. Infrastruktura tramwajowa jest bowiem elementem publicznej infrastruktury transportowej prowadzonej przez przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, a więc jej użyteczność wykracza daleko poza zbiór mieszkańców danego osiedla. Dlatego też nie można zgodzić się, że infrastruktura służąca całemu miastu i wykorzystywana przez całe miasto może być planowanym elementem spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Ponadto zwróciła uwagę, że w dokumentach projektowych osiedla nie ma żadnej wzmianki o infrastrukturze tramwajowej na przedmiotowym terenie. Skarżąca wyjaśniła także, że za realizację celu wywłaszczenia nie można uznać tymczasowego zagospodarowania nieruchomości (tymczasowy parking na części działki nr [...]) czy jego przeznaczenie pod zaplecze dla prac budowalnych, zaś istnienie sieci przesyłowych na wywłaszczonym terenie nie oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ani nie jest przeszkodą do zwrotu. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, że ani przedszkole, ani budynek czy droga dojazdowa do podstacji transformatorowej nie były budowane przed rokiem 1982, a więc realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w niniejszej sprawie z przekroczeniem terminu zastrzeżonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Jednocześnie Wojewoda błędnie ustalił, że wszystkie wymienione cele, w tym przedszkole i żłobek zrealizowano przed powróceniem do wniosku zwrotowego A. K.. Wniosek te nie został bowiem złożony w 2010 r., lecz w 2000 r., zaś w 2005 r. umorzono postępowanie jedynie odnośnie działki nr 1. Przyjmując zaś, że wniosek został złożony po dniu [...] września 2004 r., Wojewoda powinien zastosować art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w jego brzmieniu ustawowym (gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. nie ma zastosowania do wniosków złożonych po tym dniu), a zatem ustalić, czy cel wywłaszczenia nieruchomości, jakim miało być osiedle mieszkaniowe został na tym terenie zrealizowany do 1985 r., a więc w ciągu 10 lat od wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. Gmina wniosła o oddalenie skargi, nie podzielając podniesionych w niej zarzutów. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w toku postępowania administracyjnego zebrano materiał dowodowy obrazujący sposób zagospodarowania przedmiotowych działek po ich wywłaszczeniu, z którego wynika, że po nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości, zostały one użyte jako zaplecze budowy (w tym budynek Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego), a następnie uporządkowano je i zazieleniono, posadowiono na nich stację zasilania osiedla i dojazd do tramwajowej podstacji trakcyjnej, parking Urzędu Gminy [...] i zieleń osiedlową, ogrodzone przedszkole i żłobek z placem zabaw, liczne sieci przesyłowe osiedla oraz zieleń wysoką i niską. W tym zakresie Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że elementy te, służące ponad wszelką wątpliwość celom publicznym, wykazują na tyle idący związek funkcjonalny z osiedlem mieszkaniowym, że uprawnione jest postrzeganie ich je jako realizujących cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Publiczny parking przy urzędzie, obiekty oświaty i inwestora osiedla, urządzenia techniczne, zieleń i dojazdy umożliwiają zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców osiedla [...] i należy uznać je za typowe elementy osiedli warszawskich. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, czy realizacja ta nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy, czy też po ich upływie. Upływ wspomnianych terminów będzie zatem stanowił przesłankę do zwrotu nieruchomości w takiej tylko sytuacji, w której w dacie orzekania o zwrocie nieruchomości, cel wywłaszczenia pozostaje niezrealizowany. Przyjęcie, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został co prawda zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów, godziłoby w sposób nieuprawniony w pewność obrotu. Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska skarżącej, sformułowanego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r., że umowa wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1975 r. obarczona jest bezskutecznością wynikającą z nieistnienia w dacie jej zawarcia prawidłowo ustalonego celu wywłaszczenia, a to z uwagi na wcześniejszą utratę ważności decyzji lokalizacyjnej, którą skarżąca wiąże z faktem niewydania do dnia zawarcia umowy wywłaszczeniowej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Sąd wyjaśnił, że w umowie wywłaszczeniowej nie powołano decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, który okazałby się pozbawiony mocy obowiązującej. Decyzja tego rodzaju nie została wydana do dnia wywłaszczenia, a umowa wywłaszczeniowa powoływała się wyłącznie na decyzję lokalizacyjną. Ponadto, z treści art. 21 ust. 4 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego, nie można skutecznie wywieść w niniejszej sprawie nieposiadania przez decyzję lokalizacyjną mocy obowiązującej w dacie wywłaszczenia nieruchomości. Przepis ten nie przewidywał automatycznej utraty ważności decyzji lokalizacyjnej w następstwie nieuzyskania przez jej adresata (inwestora) decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny w określonym terminie, lecz łączył skutek w postaci wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej (oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny) z niewystąpieniem przez inwestora w ciągu jednego roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego o pozwolenie na budowę. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że nawet gdyby w niniejszej sprawie miała miejsce utrata mocy obowiązującej decyzji lokalizacyjnej już po zawarciu umowy wywłaszczeniowej, to nie prowadziłaby ona automatycznie do ustania celu wywłaszczenia (istniejącego w dacie wywłaszczenia), a co najwyżej do czasowego ustania możliwości realizacji tego celu, z czym jednakże nie łączyłoby się ustanie legalności samego wywłaszczenia. W skardze kasacyjnej skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w wypadku niezastosowania ww. przepisu o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a.), pomimo że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co pozwala w dalszej kolejności postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia: a) art. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: "u.z.t.w.n.") - poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wywłaszczenia nieruchomości i zawarcia umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, podczas gdy przesłanki te nie były spełnione (brak planu realizacyjnego, brak decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, utrata ważności przez decyzję lokalizacyjną), a więc tym bardziej nie można było w sposób zgody z prawem ustalić przeznaczenia wywłaszczanych nieruchomości; b) art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 36 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, a także § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym oraz § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] września 1973 r. pozostawała w mocy i wywoływała skutki prawne w dniu [...] października 1975 r., kiedy to aktem notarialnym [...] (były właściciel) sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przy ul. [...] , a także w okresie późniejszym: c) § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanych w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 u.z.t.w.n. poprzez pominięcie faktu, że dla określenia celu wywłaszczenia była wymagana decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej; d) art. 16 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zakwestionowanie skuteczności zawartej w decyzji lokalizacyjnej klauzuli ograniczającej jej ważność poprzez wprowadzenie maksymalnego terminu przedłożenia planu realizacyjnego do zatwierdzenia; e) art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne określenie daty wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy postępowanie to zostało wszczęte na podstawie wniosku T. D z dnia 30 października 2000 r.; f) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz - w konsekwencji - wadliwość uzasadnienia; g) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów; h) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jeżeli dana inwestycja, przy założeniu jej materialnej zgodności z celem wywłaszczenia, została finalnie zrealizowana, to naruszenie ograniczeń czasowych przewidzianych w powołanym przepisie nie ma znaczenia dla uznania zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia; i) art. 136 ust. 1-4 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że działki były niezbędne dla realizacji inwestycji, o której mowa w umowie wywłaszczeniowej; j) art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji - poprzez naruszenie podstawowych zasad ochrony prawa własności oraz wykładnię przywoływanych wyżej przepisów w sposób, który tej ochrony nie gwarantuje. 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy (tj. przyjęcie ustaleń niemających potwierdzenia w aktach sprawy), w szczególności w zakresie faktycznego przeznaczenia przedmiotowych działek i terminów realizacji poszczególnych elementów osiedla, co skutkowało także wadliwością uzasadnienia skarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kwestionowała prawidłowość dokonanego wywłaszczenia w drodze umowy z uwagi na niespełnienie przesłanek wywłaszczenia, tj. brak planu realizacyjnego, brak decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, utrata ważności przez decyzję lokalizacyjną. Podważając natomiast ustalenia Sądu I instancji dotyczące realizacji na przedmiotowych działkach celu wywłaszczenia skarżąca wskazała, że w odniesieniu do zaplecza budowy, w tym budynku Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego, nie wskazano, którą aktywność gospodarczą realizowaną na działkach uznano za pierwszy przejaw osiedla mieszkaniowego, zaś doraźne wykorzystanie terenu na zaplecze osiedla, w jej opinii, nie mogło stanowić realizacji celu wywłaszczenia. Skarżąca wskazała także, że usytuowany na części działki nr [...] budynek stacji zasilania jest w ruinie i został odłączony od zasilania, a urządzenia zdemontowano, natomiast wbrew ustaleniom organu - przyjętym następnie przez Sąd - przedłożone przez nią dokumenty wyraźnie wskazują, że na działce nr [...] nie został wybudowany parking. Z kolei droga dojazdowa do tramwajowej podstacji trakcyjnej nie jest urządzona i nie odpowiada definicji drogi przyjętej w ustawie o drogach publicznych. Nie jest to także element infrastruktury w jakikolwiek sposób związany z funkcjonowaniem osiedla, lecz szeroko rozumianej sieci tramwajowej. Końcowo skarżąca ponownie zwróciła uwagę, że ustalenia co do sposobu i terminu zagospodarowania działek zostały dokonane przy błędnym założeniu, że postępowanie w sprawie zwrotu zostało wszczęte dopiero na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2010 r., podczas gdy pierwotny wniosek został złożony już w dniu [...] marca 2000 r. Dlatego też o niezbędności działek na cele określone w umowie wywłaszczeniowej nie może świadczyć budowa przedszkola wzniesionego po roku 2000. Ponadto w tym zakresie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przyjmując, ze jeżeli dana inwestycja, zgodna z celem wywłaszczenia, została finalnie zrealizowana, to ograniczenia czasowe przewidziane w tym przepisie nie mają znaczenia. Tymczasem w opinii skarżącej przepis ten wskazuje jednoznacznie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia w każdym przypadku niedokowania terminów w nim określonych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że w niniejszej sprawie formy osiedlowe w postaci stacji zasilania osiedla i dojazdu do tramwajowej podstacji trakcyjnej, ogólnodostępnego parkingu i zieleni osiedlowej, ogrodzonego przedszkola i żłobka z placem zabaw oraz liczne sieci przesyłowe oraz zieleń wysoka i niska – zrealizowano przed wnioskiem o zwrot w 2010 r. Stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia powoduje natomiast, że nie znajduje zastosowania art. 137 u.g.n. dotyczący terminów realizacji celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, że z wyczerpująco zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki położone w Warszawie przy ul. [...], oznaczone obecnie nr [...], [...] i [...], zlokalizowane w obrębie [...], nie mogą zostać zwrócone spadkobierczyni byłego ich właściciela – A. K. w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Świadczący o powyższym materiał dowodowy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, gromadzony był w sprawie przez orzekające organy z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, od dnia złożenia przez T. D wniosku z dnia 22 lutego 2000 r., który to wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 stanowi zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Oceniając przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarówno Sąd I instancji, jak i Wojewoda Mazowiecki, dokonali prawidłowego określenia celu wywłaszczenia działek obecnie oznaczonych nr [...], [...] i [...], określając go jako realizacja osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą "[...]". Słusznie przy tym Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygające znaczenie przy ustaleniu celu wywłaszczenia ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości istniejąca w dacie wydawania aktu wywłaszczeniowego. Cel wywłaszczenia wynika bowiem przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podstawowym źródłem pozostaje umowa zawarta w formie aktu notarialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zaś, gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub po wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzonego obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia a najpóźniej w samym akcie nabycia lub wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 725/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt niniejszej sprawy wynika zaś niespornie, że działki, będące przedmiotem postępowania, wchodziły w skład nieruchomości oznaczonej nr [...] w obrębie [...] , która nabyta została przez Skarb Państwa od jej poprzedniego właściciela – T. D na podstawie notarialnej umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] października 1975 r (Rep nr [...]), w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W akcie tym wskazano, że zgodnie z okazaną decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji, wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r. znak [...] - ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą "[...]" na terenie położonym w [...] w dzielnicy [...] między ulicami [...], o powierzchni około [...] ha w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do tej decyzji. W skład terenu objętego powyższą decyzją lokalizacyjną wchodzi opisana wyżej zabudowana działka gruntu nr ewid. [...] w obrębie [...]. Powołana nieruchomość wskazana jest również na mapie sporządzonej dla celów wywłaszczeniowych, wpisanej do ewidencji w składnicy map i dokumentów [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego dnia [...] czerwca 1974 r. znak: [...]. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja lokalizacyjna potwierdza opisany cel wywłaszczenia. Z akt sprawy nie wynika przy tym aby w dniu zawierania umowy wywłaszczeniowej decyzja lokalizacyjna utraciła swoją ważność. W tym miejscu wyjaśnić należy, na co również trafnie wskazywał Sąd I instancji, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma możliwości zweryfikowania legalności umowy, na podstawie której doszło do wywłaszczenia a tym bardziej przywołanej w niej decyzji lokalizacyjnej. Kwestie legalności umowy czy też decyzji wywłaszczeniowej nie podlegają badaniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1741/09; wyrok NSA z dnia 10 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 811/97 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem autonomicznym postępowaniem administracyjnym i nie stanowi "kontynuacji" postępowania wywłaszczeniowego, a co więcej, złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, zakłada ważność decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego i nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości. Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne tylko we właściwych trybach nadzwyczajnych (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el 2017 r.). Stąd też nie mogą odnieść skutku formułowane w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, jak i Wojewoda Mazowiecki, słusznie uznali, że określony w umowie wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został zrealizowany na terenie działek obecnie oznaczonych nr: [...], [...] i [...]. Ocenę tę Sąd I instancji oparł na słusznym stanowisku, zgodnie z którym jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, czy realizacja ta nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 czy też po ich upływie. NSA podkreśla w tym miejscu, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W takiej sytuacji brak jest zatem potrzeby ustalania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w dalszym ciągu orzekanie o zwrocie nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, a nie innych nieobowiązujących aktów. Na tej podstawie w orzecznictwie wskazano także, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. to termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie terminów 7 i 10 lat byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo że nieruchomość była (lub jest) wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. Jednocześnie Sąd I instancji słusznie przyjął, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także, wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Budowa osiedla mieszkaniowego nie oznacza bowiem tylko wznoszenia budynków ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów nalezą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda, nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla (np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury). Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny a mimo tej cechy stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, https://orzeczenia.nsa.gov.p). Przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2999/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że realizacja celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, ze swej istoty, może być rozciągnięta w czasie i może też podlegać zmianom a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, że jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 104/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że po nabyciu działek od T. D, w latach 1975 – 1976, użyto je jako zaplecze budowy. Postawiono na nich m.in. budynek Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego, który był konieczną częścią początkowej fazy realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] oraz przejeżdżały przez nie pojazdy związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości. Następnie, jak wynika ze zdjęć wykonanych w 1982 r. i w 1987 r., działki te zostały uporządkowane i zazielenione. W dalszym etapie, jak wskazuje na to zdjęcie z 1996 r., przez działkę nr [...] przebiegała droga dojazdowa do budynku podstacji trakcyjnej "[...]" a pozostałą jej część była zagospodarowana zielenią. Z kolei, na działce nr [...] zrealizowany został parking dla pracowników Urzędu Gminy [...], którego tymczasowa siedziba została wybudowana na działkach sąsiednich a pozostała jej część oraz działka nr [...] zagospodarowana była zielenią niską. Działka nr [...] służy jako droga do tramwajowej podstacji prostownikowej znajdującej się na działce nr [...]. Na działce nr [...] funkcjonował punkt zasilania energetycznego, stanowiący trwały obiekt murowany, izolowany zielenią, który później zaczął pełnić funkcję garażu a następnie baru. Przez działki nadal przebiega gęsta sieć mediów. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] maja 2011 r. ustalono, że: działka nr [...] porośnięta jest zielenią niską i wysoką, na działce znajduje się cześć budynku użytkowanego przez Tramwaje [...] oraz wjazd na działkę nr [...]; działka nr [...] stanowi teren ogrodzony, zagospodarowany zielenią niska i wysoką, posadowiony jest na niej fragment budynku przedszkola oraz place zabaw dla dzieci; część działki oznaczona nr [...] zagospodarowana została jako zieleń wokół budynku. Takie formy zagospodarowania terenu działek, obecnie oznaczonych nr: [...], [...] i [...], od czasu ich wywłaszczenia po dzień orzekania przez organy, świadczą niewątpliwie o zrealizowaniu na nich celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Istniejące, od czasu wywłaszczenia działek, ich zagospodarowanie służy bowiem wszystkim mieszkańcom osiedla, jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i tworzy z nim jedną spójną całość. Powyższe stanowisko jest w niniejszej sprawie słuszne tym bardziej, że istniejące zagospodarowanie na terenie działek nr: [...], [...] i [...] jest zgodne ze stanowiącymi załącznik do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1973 r. nr [...] "Kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi dla zespołu osiedli: [...] - [...] na terenie dzielnicy [...]". W wytycznych tych wskazano m.in., że inwestycja ta stanowić ma zabudowę mieszkaniową i wielorodzinną wraz z zabudową usługową i obiektami towarzyszącymi i ma składać się ze strefy zamieszkiwania (pięciu zgrupowań zabudowy mieszkalnych ograniczonych trasami komunikacji i pasami nawietrzania; każda z pięciu jednostek posiadać ma swój obszar terenów zielonych spełniających funkcje terenów rekreacji wewnętrznej), strefy dojścia związanej z komunikacją zewnętrzną (garaże osiedlowe i parkingi wielokondygnacyjne, przystanki komunikacji masowej, koncentracji usług podstawowych), strefy rekreacji związanej z pasami nawietrzającymi (grupuje urządzenia szkół elementarnych lub środowiskowych oraz urządzenia sportowe i zieleni). Ponadto, na terenie zespołu osiedli przewidziano występowanie następujących elementów usług ponadpodstawowych o przesadzonej lokalizacji: ośrodek usługowy II stopnia zlokalizowany przy skrzyżowaniu ul. [...] oraz ośrodek usług technicznych zlokalizowany w narożniku ul. [...]. Wskazano także, że wszystkie strefy i elementy programu integruje system komunikacji pieszej prowadzony bezkolizyjnie w stosunku do układu komunikacji miejskiej. Ponadto, w przypadku gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Osiedla mieszkaniowe, jako swego rodzaju mikroorganizmy urbanizacyjne, rządza się zaś szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca innych charakter, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.