I OSK 726/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. D. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1193/14 w sprawie ze skargi E. D. i R. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1193/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. i R. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2014 r. nr 152/2014 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Aktem notarialnym rep. [...] z dnia 5 grudnia 1975 r. L. i F. małżonkowie B. sprzedali Skarbowi Państwa-Urzędowi Dzielnicowemu [...] nieruchomość o pow. 16 478 m2, składającą się z działki gruntu nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 8 388 m2 i działki gruntu nr [...] w obrębie 280 o powierzchni 8 090 m2. Jako podstawa nabycia ww. nieruchomości wskazany został art. 6, art. 8 i art. 45 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz.U. z 1974, Nr 10, poz. 64 ze zm.). Prawo własności małżonków B. do nieruchomości ustalony został w oparciu o akt własności ziemi nr [...] wydany w 25 czerwca 1974 r. przez Naczelnika Dzielnicy [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. Nabycia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego [...], co wynika z okazanych do aktu notarialnego decyzji lokalizacyjnych nr 171/73 i nr 172/73 z dnia 27 czerwca 1973 r. wydanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy ustalającej lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". Skarżący są następcami prawnymi L. i F. małżonków B.. Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. E. W., E. D. i R. S. wnieśli o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...], położone po obu stronach ulicy D. Przedmiotowe postępowanie, zgodnie z wnioskiem strony, prowadzone było tylko odnośnie działki nr [...]. Starosta Węgrowski decyzją z dnia 10 września 2013 r., nr G.6821.1.4a.2011 orzekł o zwrocie części nabytej na warunkach wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 296 m2, położonej w Warszawie przy ul. D. projektowanej jako działka nr [...] na rzecz E.W., E. D. i R. K. S.. Organ ustalił, że celem nabycia proj. działki nr [...] było jej wykorzystanie w ramach III przedsięwzięcia osiedla mieszkaniowego [...] na realizację obiektu kubaturowego Usług Handlu Podstawowego Ośrodka Usługowego przy ul. D.. Powstałe obiekty usługowe usytuowane zostały poza projektowaną działką i bez zezwoleń na budowę. Przedmiotowa działka nr [...] stanowi część dużego, strzeżonego, ogrodzonego, utwardzonego parkingu osiedlowego. Zdaniem organu I instancji, zdjęcia lotnicze z 1982 r. i 1987 r. oraz opinia fotogrametry wykluczyły, że na działce istniały pawilony usługowe. Zdjęcia obrazowały usytuowanie 10 kontenerów, a później parkowanie samochodów na wyjeżdżonej powierzchni. Według organu brak dokumentacji dotyczącej planowanych pawilonów i upływ terminów spowodował zbędność działki, której nie usuwa spóźnione zorganizowanie parkingu lub sposób wykorzystania działek sąsiadujących. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia M. oraz Prezydent m. st. Warszawy. Odwołujący podnieśli, że zrealizowano cel nabycia ww. nieruchomości w postaci infrastruktury inwestycji osiedla [...]. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. nr 152/2014 uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Węgrowskiego w całości i odmówił E. W., E. D. i R. S. zwrotu części przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że po wywłaszczeniu ww. działka służyła jako dojazd i zaplecze budowy osiedla. Potwierdzeniem jest zdjęcie lotnicze z 1982 r., z którego wynika, że na działce o nr [...] znajdowała się grupa kontenerów służących gromadzeniu i usuwaniu materiałów z pobliskich ukończonych już bloków wielomieszkaniowych i obustronnej rozbudowie osiedla. Natomiast ze zdjęcia lotniczego z 1987 r. wynika, że na przedmiotowej działce istniała zieleń-trawnik, ograniczony ciągami pieszo-jezdnymi, częściowo zdewastowany wskutek komunikacyjnego używania działki nr [...], do przejścia ul. D.. Organ wskazał również, że w 1990 r. działka nr [...] ograniczona ciągami pieszo-jezdnymi używana była jako parking samochodowy. Natomiast od 1992 r. działka ta służy mieszkańcom jako urządzony parking społeczny (zorganizowany spółdzielczo) na potrzeby osiedla. Zdaniem organu odwoławczego, przez cały okres po nabyciu wywłaszczeniowym przedmiotowa działka została wkomponowana w osiedle mieszkaniowe [...], którego typowymi przejawami są zieleń i parking. Uwzględniając kształt i położenie działki między blokami i ul. D., organ odwoławczy stwierdził, ze pierwotne wykorzystanie działki pod zaplecze budowy osiedla i ciągi piesze odpowiadało konieczności jej nabycia i realizacji osiedla. Wskazał, ze typowe formy osiedla mieszkaniowego (dojazdy, zieleń, parking) realizują cel z umowy sprzedaży nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż za cel nabycia wywłaszczeniowego trzeba uznać budowę osiedla mieszkaniowego z usługami [...] w zakresie lokalizacji nr 171/73 i nr 172/73 z dnia 23 czerwca 1973 r. Zdaniem organu, tym samym należy poprzestać na treści aktu sprzedaży wywłaszczeniowej z dnia 5 grudnia 1975 r. z powodu braku planu realizacyjnego poprzedzającego nabycie nieruchomości pozwalającego uściślić cel wywłaszczenia. Chybione jest uściślanie celu wg planu z dnia 15 października 1976 r., a cofanie jego źródeł przed nabycie wywłaszczeniowe jest sztuczne, narusza obiektywizm i tryb zwrotowy, antycypując zbędność działki. Decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny Centrum Handlowo-Usługowego w [...] wydano dopiero dnia 17 sierpnia 1977 r, więc pawilony [...] nie mogły być ściśle rozplanowane już w 1975 r. Wojewoda Mazowiecki nie podzielił stanowiska organu I instancji precyzującego cel nabycia z dnia 5 grudnia 1975 r. na podstawie planu realizacyjnego z dnia 15 października 1976 r. Protokoły z dnia 30 czerwca 1975 r. i 5 sierpnia 1975 r. są ogólne i dowodzą, że plany wielokrotnie zmieniano, opiniowano i ujednolicano, a utrwalono dopiero po nabyciu. Zatwierdzenie planu realizacyjnego Centrum Handlowo-Usługowego [...] nastąpiło dopiero 17 sierpnia 1977 r., co wyklucza aby budowę pawilonów [...] szczegółowo rozplanowano już w 1975 r. Protokół nr 18/75 posiedzenia Rady Technicznej przy Stołecznym Zarządzie Rozbudowy Miasta z 5 sierpnia 1975 r. jest ogólny i nie uściśla celu dla 296 m2 działki, a nawet dla całych 9 353 m2 w lokalizacji. "Opiniuje pozytywnie wstępnie przyjętą zasadę programowo-funkcjonalną Zespołu Osiedli [...]", ale ogólnej zasady zdaniem organu nie można odnieść do żadnego planu, bo takiego brak. Nie sposób więc sprecyzować przeznaczenia działki nr [...] wstępnie przyjętego w połowie 1975 r i zakładać identyczność jej przeznaczenia w planie znanym, zatwierdzonym dopiero pod koniec 1976 r. Ogólny protokół 22/75 Rady Techniczno-Ekonomicznej Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych z dnia 30 czerwca 1975 r. też nie dowodzi, że detale planu z dnia 15 października 1976 r. były utrwalone już w 1975 r. Wytyczne dla II i III przedsięwzięcia zostały po raz pierwszy opracowane i przyjęte przez Radę T-E SDIS w roku 1974 r. i stanowiły wtedy jedno przedsięwzięcie noszące nr II, zatem uległy zasadniczej zmianie, skoro przebiegająca przez środek osiedla projektowana ulica dzieli ww. teren na dwa samodzielne przedsięwzięcia inwestycyjne oznaczone numerami II i III. Organ II instancji podał, że przeznaczenie 296 m2 działki nie mogło być ścisłe w 1975 r., skoro dopiero ustalano zakres i założenia planu. Protokoły do ZTE nie precyzowały rozmieszczenia pawilonów. W aktach zebrano kilka decyzji zatwierdzających plany realizacyjne do lokalizacji nr 171/73, a każdą wydano po umowie wywłaszczeniowej i aneksowano. Organ II instancji uznał cel określony w umowie wywłaszczeniowej za osiągnięty i kontynuowany. Wskazał, że przedmiotowa działka służyła jako konieczna baza i dojazd do budowy osiedla (bloków przy ul. M.), później została zagospodarowana zielenią (trawnikiem), a po 1985 r. służy mieszkańcom do parkowania aut (od 1992 r. jako sformalizowany i całkowicie już urządzony parking społeczny, aktualnie spółdzielczy). W ocenie Wojewody Mazowieckiego, terminy wskazane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą tylko zaniechanej inwestycji. Natomiast osiągnięcia celu nabycia nie niweczy rzekome opóźnienie jego realizacji (zwłaszcza przed 1998 r.). Artykuł 137 ww. ustawy normuje zbędność tylko, gdy "pomimo" upływu terminów cel nie został zrealizowany. Zwrot "Pomimo upływu terminu" zakłada bezskuteczny jego upływ, tj. brak zrealizowanego celu w dniu wniosku (terminy ekspirowały a jednocześnie organ orzekający nadal stwierdza, że cel wciąż nic jest osiągnięty). Dlatego nieruchomość nie stała się zbędna, jeżeli cel zrealizowano pomimo, że upłynął termin 7 lub 10 letni. Inaczej konieczna byłaby nawet kilkudziesięcioletnia ocena terminu realizacji celu bezspornie osiągniętego. Zwrot działek używanych na cel od lat tylko dlatego, że realizację rozpoczęto w 8' lub ukończono w 11' roku po nabyciu, byłby irracjonalny i sprzeczny z zasadą stabilności (pewności prawnej) Tym bardziej dotyczy to niniejszej sprawy, gdy cel bezspornie i do dzisiaj jest kontynuowany sprzed 1998 r. (gdy wprowadzono krótszy termin) i bez wątpienia był osiągnięty przed złożeniem wniosku o zwrot. Organ II instancji wskazał, że osiedle mieszkaniowe jest inwestycją etapową i długotrwałą, a bezspornie zostało ogólnie rozpoczęte w terminie i efektywnie ukończone. Działki nr [...] i [...] nie stały się zbędne wobec urządzenia po 1985 r. miejsc parkingowych, zieleni, drogi, chodników, placu zabaw. Wcześniej działki stanowiły dojazdy i bazy dla dużej ukończonej inwestycji, a także zieleń osiedla. Zdaniem organu odwoławczego zwrot projektowanej działki nr [...] jest nieuprawniony, bo zrealizowany dojazd i zaplecze budowy, zieleń, a później parking służyły i wyrażały osiedle mieszkaniowe [...] Należało oceniać cel ogólniej ujęty w umowie sprzedaży wywłaszczeniowej z dnia 5 grudnia 1975 r., skoro plan realizacyjny osiedla z dnia 21 października 1976 r. i inne dostępne dane wytworzono już znacznie po akcie nabycia, dlatego są niezdatne do uszczegółowienia celu wywłaszczenia i mogą służyć tylko do badania jego realizacji. Należało konfrontować wykorzystanie działki z potencjalnymi typowymi formami osiedla mieszkaniowego [...], dopuszczalnymi i znanymi w ramach lokalizacji nr 171/73 i nr 172/73 z dnia 29 czerwca 1973 r. Cel określony w akcie sprzedaży wywłaszczeniowej osiągnięto, urządzając zieleń i obecny parking społeczny, będące klasycznymi elementami wkomponowanymi w całość osiedla i wspomagające funkcję mieszkaniową. Oba przejawy osiedla są powszechne w lokalizacji [...], a parking istnieje też wokół działki nr [...]. Skargi na powyższą decyzję złożyli E. D. i R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: art. 6 i art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla Wojewody istotą celu wywłaszczenia nie jest określenie, jaki był zamiar zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza ustalenie celu wywłaszczenia na dzień wywłaszczenia tj. 5 grudnia 1975 r. ale okoliczność, że plany zagospodarowania tej nieruchomości były zmieniane po dacie wywłaszczenia. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody Mazowieckiego, iż okoliczność wydania decyzji z dnia 15 października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przesądza o tym, że dowód ten nie może stanowić o zamierzeniu inwestycyjnym na tym terenie w rozumieniu celu wywłaszczenia. Zarzucono Wojewodzie schematyczne podejście do zgromadzonych dowodów polegające na przyjęciu, że to co pojawiło się w obrocie prawnym po dacie wywłaszczenia tj. po dniu 5 grudnia 1975 r. nie może stanowić dowodu w sprawie, a zatem jest ignorowaniem zasady prawdy obiektywnej oraz przepisu art. 75 k.p.a. Zdaniem skarżących dla oceny celu wywłaszczenia nie jest konieczne ustalenie czy plan realizacyjny powstał, czy nie. Dla określenia celu wywłaszczenia ważne jest ustalenie, jakie były plany inwestycyjne dla wywłaszczanego terenu w dacie wywłaszczenia. Zatem również dokumenty powstałe w trakcie prac nad planem realizacyjnym i stanowiące podstawę wydana następnie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego stanowią dowód na okoliczność celu wywłaszczenia. Rozpoznając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że są one niezasadne. Sąd ten przytoczył treść art. 137 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami J. T. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podkreślił, że zbędność nieruchomości wywłaszczonej, skutkującą jej zwrotem byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ustawodawca związał z realizacją celu - w określonym ustawą terminie – dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Cel ten musiał być jednak określony najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie, skoro według art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), dalej: u.z.t.w.n. – stanowiącej podstawę wywłaszczenia nieruchomości w rozpatrywanej sprawie – cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego (jak w niniejszej sprawie), ponieważ dopiero w wyniku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub w dniu podpisania umowy, następowały skutki odebrania prawa własności nieruchomości dla realizacji tego celu. Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2010 r., sygn. I OSK 1025/09, że określenie celu wywłaszczenia także po jego wykonaniu mogło być traktowane jedynie jako zmiana celu, skoro od jego określenia we wniosku o wywłaszczenie uzależnione było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 u.g.n. - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do podpisania umowy w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Sądu I instancji, słusznie Wojewoda Mazowiecki stanął na stanowisku, że plany realizacyjne zagospodarowania omawianego terenu z dnia 15 października 1976 r. oraz z dnia 17 sierpnia 1977 r. nie mają żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, skoro powstały po dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej podpisanej w dniu 5 grudnia 1975 r. Z tego względu organ II instancji zasadnie wskazał, że prawidłowa ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia może być dokonana wyłącznie w oparciu o dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę do jego wydania. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia 31 stycznia 2014 r. uchylającą decyzję Starosty Węgrowskiego o zwrocie części nabytej na warunkach wywłaszczenia nieruchomości położonej w Warszawie w dzielnicy [...] przy ul. D. projektowanej jako działka nr [...] o powierzchni 296 m2 w obrębie 1/10/17 Wojewoda Mazowiecki stanął na stanowisku, że celem wywłaszczenia dokonanego umową z dnia 5 grudnia 1975 r. była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami. Organ II instancji wywiódł powyższe z treści umowy, w której jako podstawę nabycia nieruchomości przywołano decyzję nr 171/73 z dnia 27 czerwca 1973 r. o ustaleniu lokalizacji osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na terenie położonym na terenie Warszawy [...] w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym załączonym do decyzji. Organ ustalił także, że w aktach sprawy nie ma żadnego innego dokumentu, który uściślałby planowane na tych działkach inwestycje w dniu wywłaszczenia. Podkreślił, że wskazane przez Starostę Węgrowskiego dokumenty wytworzone po dniu zawarcia umowy wywłaszczeniowej, na które powołują się także skarżące, są nieprzydatne dla ustalenia celu wywłaszczenia. Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że jedynym, konkretnym i weryfikowalnym celem nabycia będących przedmiotem postępowania nieruchomości, była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, a nie szczegółowo opisane pawilony usługowe, których ostateczne usytuowanie na gruncie nastąpiło w drodze zatwierdzenia planów realizacyjnych zagospodarowania omawianego terenu z dnia 15 października 1976 r. oraz z dnia 17 sierpnia 1977 r. Dokumenty projektowe odnoszące się do realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla wraz z usługami, tj. protokoły, materiały planistyczne, plansze oraz inne, o których mowa w treści obu decyzji, skoro nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentach planistycznych w dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej z dnia 5 grudnia 1975 r., uznać należy za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ustalił, że cel dokonanego wywłaszczenia na działce nr [...], którym była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został osiągnięty. Na uwagę zasługuje przede wszystkim fakt, że budowa dużego osiedla mieszkaniowego z natury rzeczy jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na inwestycję jaką stanowiło wybudowanie Osiedla Mieszkaniowego [...] złożyło się wybudowanie nie tylko budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń towarzyszących ale także ciągów komunikacyjnych, parkingów, terenów rekreacyjnych, sportowych jak i zieleni osiedlowej. Ich łączne istnienie stanowi integralną całość, której funkcjonowanie z wyłączeniem któregoś z wymienionych elementów nie byłoby możliwe. Omawiana działka po wywłaszczeniu służyła jako dojazd i zaplecze budowy osiedla. Od samego początku stanowiła niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej wpisując się, w miarę realizacji całej inwestycji, w potrzeby jej kontynuowania. W ocenie Sądu I instancji, trafnie organ odwoławczy uznał, że wymienione funkcje omawianej działki realizowane na przestrzeni lat stanowią wręcz modelowy przykład infrastruktury osiedlowej, a w konsekwencji są dowodem, że cel umowy wywłaszczenia zawartej w dniu 5 grudnia 1975 r. w postaci budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami został na nich zrealizowany. Skoro umowa wywłaszczeniowa zawarta z właścicielami nieruchomości popisana została w dniu 5 grudnia 1975 r. z powołaniem się na potrzebę budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, a plan realizacyjny tego osiedla nie został przed wywłaszczeniem sporządzony aby uściślić konkretne przeznaczenie wywłaszczonych działek, to brak jest uzasadnienia do ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty z tej przyczyny, że na działkach urządzona jest infrastruktura osiedlowa, a nie pawilony usługowe, które skonkretyzowano w planach dopiero po dniu zawarcia tej umowy. To zaś wyklucza zadośćuczynienie żądaniu zwrotu zgłoszonemu przez skarżących. Sąd I instancji podkreślił, że zorganizowanie przestrzeni na omawianej nieruchomości istniało w dniu złożenia wniosku skarżących o jej zwrot na podstawie art. 136 u.g.n. oraz jak trafnie podniósł Wojewoda przed wprowadzeniem terminu z art. 137 ust 1 pkt 1 tej ustawy. Wniosek ten wypływa z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Twierdzenie skarżących, że poczynione inwestycje są spóźnione w kontekście treści art. 137 ust 1 pkt 1 nie jest trafne. Odnosząc się do terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art.165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu ww. wyroku TK wskazał, że zgodnie z sentencją wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W świetle powyższego, w sprawie tej podnoszona w skargach kwestia terminów określonych w art. 137 u.g.n. nie mogła mieć żadnego znaczenia (v. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie organ przyjął bowiem, że cel nabycia nieruchomości będącej przedmiotem sprawy został przez inwestora zrealizowany przed wprowadzeniem terminu 7 lat dla rozpoczęcia inwestycji i 10 lat dla jej zakończenia. W ocenie Sądu I instancji nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki wydając kontrolowane orzeczenie dysponował prawidłowo zgromadzonym materiałem dowodowym, który trafnie ocenił w ramach przysługującego mu uprawnienia do swobodnej oceny dowodów. Ocena ta znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie nosi cech dowolności. To wyklucza natomiast zarzut naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP. Treść uzasadnienia decyzji organu II instancji przeczy także zarzutowi, że jest ono niezrozumiałe i zawiera nielogiczne wywody, a w konsekwencji podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz narusza zasady równej mocy środków dowodowych. Na powyższy wyrok zostały złożone dwie skargi kasacyjne. R. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 136 § 1 i § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n., w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 dalej: u.z.t.w.n. oraz w zw. z art. 21 oraz 64 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, podczas gdy prawidłowo ustalony cel wywłaszczenia spornej działki to faktycznie realizacja pawilonów usługowych, które nigdy nie zostały zrealizowane na wywłaszczonych nieruchomościach, co oznacza, iż ww. nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a tym samym uzasadnia to jej zwrot na rzecz byłych właścicieli. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie dostrzegł, mimo wyraźnego wskazania w skardze, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty planistyczne opracowane przed datą dokonania wywłaszczenia, tj. 5 grudnia 1975 r., które wprost potwierdzają, iż na spornych działkach planowana była realizacja zabudowy usługowej a więc pawilonów usługowych. W Założeniach Techniczno-Ekonomicznych (ZTE) z 1975 r., sporne nieruchomości zostały oznaczone, na mapie stanowiącej część graficzną ZTE, jako POU - Podstawowy Ośrodek Usług. Istotne jest, iż nieruchomość będąca własnością skarżącego, w ramach planu budowy osiedla [...] jako jedyna otrzymała przeznaczenie pod realizację usług. Zgodnie z lit. C pkt 1 Instrukcji w sprawie zasad i trybu postępowania lokalizacyjnego dla inwestycji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i towarzyszącego na terenie m.st. Warszawy stanowiący Załącznik Nr 2 do uchwały Nr 46/306 PRN m.st. Warszawy z dnia 21 lipca 1970 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1972 r. Nr 17, poz. 90-95), decyzja o lokalizacji wraz z załącznikami stanowi dla inwestora podstawę do opracowania założeń techniczno-ekonomicznych, a w ich ramach planu realizacyjnego oraz innych czynności związanych z przygotowaniem inwestycji. Plan realizacyjny z dnia 15 października 1975 r. oraz z dnia 17 sierpnia 1977 r. został ustalony na podstawie ZTE, które z kolei zostały opracowane przed datą dokonania wywłaszczenia. Oznacza to, iż cel wywłaszczenia w postaci realizacji pawilonów usługowych był określony a więc "znany" w dacie wywłaszczenia. Tym samym, nie jest uprawniony pogląd Sądu I instancji, że dokumenty projektowe z 1976 r. oraz 1977 r. nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentach planistycznych, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika wniosek całkowicie odmienny, tzn. plany realizacyjne z 1976 r. oraz 1977 r. zostały wydane na podstawie dokumentów planistycznych - ZTE, które istniały przed datą dokonania wywłaszczenia. Z tego względu Sąd I instancji nie mógł poprzestać na przyjęciu stanowiska, iż celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie był wyłącznie ogólnie sformułowany cel polegający na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, lecz mógł i powinien, w oparciu o dostępny materiał dowodowy (na podstawie dokumentów planistycznych), potwierdzić, że celem wywłaszczenia spornych nieruchomości była realizacja pawilonów usługowych; b) art. 136 § 1 i § 3 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że cel wywłaszczenia - jakim w ocenie Sądu I instancji była wyłącznie budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami - został osiągnięty na spornych nieruchomościach w sytuacji, gdy de facto na spornych działkach istniało po wywłaszczeniu składowisko odpadów, trawnik oraz parking, których nie zrealizował podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, zapewnienie terenów zielonych - trawnika - oraz parkingu dla powstającego osiedla mieszkalnego, byłoby realizacją celu wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdyby tereny te zagospodarowane zostały wskutek celowych działań stosownych służb i na podstawie planów realizacji takich przestrzeni. Inaczej ujmując, realizacja celu wywłaszczenia musi zostać dokonana przez podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, a nie przez podmiot dowolny (publiczny czy jak w niniejszej sprawie w wyniku prywatnej inicjatywy mieszkańców). Dziko rosnąca roślinność oraz zorganizowany społecznie parking, świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia w tym tak ogólnie określonego jak budowa osiedla mieszkaniowego na tym obszarze. Niedopuszczalne a zarazem błędne jest stanowisko Sadu I instancji, sprowadzające się do tego, że na przedmiotowych nieruchomościach nastąpiło "urządzenie" zieleni osiedlowej, zaś parking był "wnioskowany co prawda inicjatywą społeczną, ale urządzony w ramach terenu osiedla i zasilany w ramach jego infrastruktury". W kontekście realizacji celu wywłaszczenia istotne znaczenie ma podmiot, jaki ten cel realizuje, tzn. inwestycja w postaci parkingu realizowana przez podmiot działający na własny rachunek, czy rosnąca dziko roślinność, nie może być utożsamiana z realizacją celu publicznego, który uzasadniał wywłaszczenie; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie pominięcia przez Sąd I instancji, mimo wyraźnego wskazania w skardze, zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów planistycznych - Założeń Techniczno-Ekonomicznych (ZTE) - opracowanych w 1975 r., a więc przed datą dokonania wywłaszczenia, z których jednoznacznie wynika, iż celem wywłaszczenia dla spornych działek nie była ogólnie rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, tylko realizacja pawilonów usługowych. W Założeniach Techniczno-Ekonomicznych sporne nieruchomości zostały oznaczone na mapie stanowiącej część graficzną ZTE, jako POU - Podstawowy Ośrodek Usług. Ponadto, na ww. mapie, na spornych działkach zlokalizowana jest zabudowa kubaturowa, która z zastosowanym oznaczeniem nieruchomości jednoznacznie wskazuje, iż celem wywłaszczenia była realizacja pawilonów handlowych. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się Protokół Nr 15/75 z posiedzenia Rady Technicznej przy Stołecznymi Zarządzie Rozbudowy Miasta z dnia 5 sierpnia 1975 r. w sprawie zaopiniowania koncepcji zagospodarowania przestrzennego Zespołu Osiedli [...], w którym w pkt 3.3. części 3 wskazuje się, iż przy projektowaniu ośrodka I-go stopnia uwzględnić należy możliwość etapowania, umieszczając w pierwszym etapie podstawowe lokale handlowe. Z kolei w Protokole Nr 23/75 z posiedzenia Rady Techniczno- Ekonomicznej, która odbyła się w Stołecznej Dyrekcji inwestycji Spółdzielczych w dniu 30 czerwca 1975 r. w sprawie zaopiniowania zaktualizowanych wytycznych inwestorskich d KPW II i III przedsięwzięcie osiedla [...] w pkt 3 w części 3, wskazano na konieczność sprawdzenia prawidłowości wyliczenia powierzchni handlu, usług i gastronomii, przyjmując za podstawę 400 m2 usług podstawowych na 1000 mieszkańców. Powyższe dokumenty powstałe przed datą wywłaszczenia nieruchomości wskazują, iż to realizacja pawilonów usługowych miała być faktycznie celem wywłaszczenia z zachowaniem wymogów ustawy z 1958 r. a nie całkowicie ogólne sformułowanie jak "budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami". Znamienne jest, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do ww. dokumentów, w istocie całkowicie je pomijając. Takie działanie wskazuje na arbitralność w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego i bezsprzecznie jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wydany przez Sąd wyrok; b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego i oparcia się przez Sąd I instancji zasadniczo na zdjęciach lotniczych z 1982 r., 1987 r. oraz 1990 r., co doprowadziło do uznania, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, na spornych działkach został zrealizowany. Zdjęcia lotnicze, o ile są dobrze opisane (obrazują nie tylko szerszą perspektywę krajobrazową ale także wyraźnie opisują umiejscowienie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania), mogą stanowić pomocniczy materiał dowodowy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie może być to jednak materiał wystarczający. Zdjęcia lotnicze ze swej istoty, w ogólnym tylko planie, obrazują zagospodarowanie terenu, ale na ich podstawie nie sposób ustalić np. rodzaju lub przeznaczenia budynków, czy sposobu wykonania dróg lub innych urządzeń budowlanych widocznych w ujęciu od góry. Na podstawie zdjęć nie można stwierdzić, czy rzeczywiście teren określony jako istniejący "trawnik" został poddany zagospodarowaniu w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też jest to w istocie teren niezagospodarowany - zieleń nieurządzona powstała samoistnie na skutek zaniedbań w zagospodarowaniu niezabudowanych terenów mieszkaniowych, jako tzw., "dzika" roślinność. Ponadto, Sąd I instancji niewłaściwie, wybiórczo, potraktował bardzo obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach. Zacytowane zostały w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, w sposób wyraźnie tendencyjny, wybrane fragmenty orzeczeń i materiałów dowodowych pod założoną tezę sprowadzającą się do twierdzenia, że niewątpliwie cel wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wraz usługami, został zrealizowany. Całkowicie natomiast pominął Sąd I instancji takie podstawowe okoliczności jak fakt, ze parking nie został zrealizowany przez podmiot, na rzecz którego dokonane zostało wywłaszczenie. O takim właśnie podejściu Sądu świadczy m.in. ocena, że parking będący inicjatywą społeczną (powstały po wielu latach od wywłaszczenia) stanowi cel publiczny i jest zrealizowany w ramach wywłaszczenia. Skarżący wyraża przekonanie, że nie jest to cel publiczny a w istocie realizacja prywatnego interesu części mieszkańców i z tej przyczyny nie może być traktowany jako realizacja celu wywłaszczenia nieruchomości. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. WSA w Warszawie w ogóle się nie odniósł do zarzutów i argumentacji skarżącego podniesionych w skardze oraz całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów planistycznych wydanych przed datą dokonania wywłaszczenia. Organ II instancji, a w konsekwencji również Sąd I instancji, orzekając w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien się odnieść w istocie, tak jak uczynił to organ I instancji, do rozumienia celu wywłaszczenia nie tak jak został on literalnie określony w umowie wywłaszczeniowej (budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami), lecz przy uwzględnieniu kategorycznych wymogów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dotyczących wywłaszczenia, tj. wyłącznie pod użyteczność publiczną oraz na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie. Ponadto, Sąd I instancji niewłaściwie, wybiórczo, potraktował bardzo obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach. Zacytowane zostały w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, w sposób wyraźnie tendencyjny, wybrane fragmenty orzeczeń i materiałów dowodowych pod założoną tezę, sprowadzającą się do twierdzenia, że niewątpliwie cel wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został zrealizowany. Sąd w zaskarżonym wyroku, z naruszeniem art. 141 § 1 P.p.s.a. zaaprobował posłużenie się przez Wojewodę Mazowieckiego określeniem, że uwzględnienie żądań skarżącego naruszałoby "metodologię trybu zwrotowego", w sytuacji, gdy brak jest po temu jakichkolwiek podstaw prawnych. Wojewoda Mazowiecki, do którego obowiązku należy rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, stosownie do wymogów konstytucyjnych a w tym odniesienie się do wszystkich niezbędnych w sprawie dowodów, z naruszeniem tych zasad twierdzi, że niektóre z tych dowodów, w tym przypadku w braku odmiennych, pochodzące z okresu po wywłaszczeniu ale sprzed realizacji inwestycji, prowadziłoby do spekulacji. Takie stanowisko nie może, zdaniem skarżącego, być zaakceptowane. Podkreślenia wymaga przy tym, że zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pominął milcząco dowody pochodzące sprzed daty wywłaszczenia; 4) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. wobec tego, iż przywołane w skardze do WSA w Warszawie wady zaskarżonego rozstrzygnięcia powinny skutkować uwzględnieniem skargi a nie jej oddaleniem. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. E. D., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75, 77 i 80 k.p.a., polegające na: a) naruszeniu zasady praworządności i pogłębianiu zaufania przez dopuszczenie dowolnej, bo zbyt szerokiej, wykładni celu wywłaszczenia na podstawie ogólnych określeń zawartych w decyzji nr 171/73 z dnia 27 czerwca 1973 r. o ustaleniu lokalizacji osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i pominięcie innych dowodów istniejących w dacie wywłaszczenia, które na podstawie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego mają równą moc dowodową jako materiały wydane w trybie przygotowania i wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji na terenie m.st. Warszawy w oparciu o obowiązującą w dacie wywłaszczenia uchwałę nr 132/848 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 1972 r. o zmianie uchwały nr 46/306 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 21 lipca 1970 r. o wprowadzeniu instrukcji w sprawie przygotowania i wydania decyzji o lokalizacji inwestycji na terenie m.st. Warszawy, ustalaniu linii rozgraniczających oraz zatwierdzania planów realizacyjnych; b) niewłaściwej kontroli nad organem administracji II instancji i niezakwestionowaniu naruszenia przepisów postępowania przez ten organ, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, skutkujący błędnym ustaleniem, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia oraz ocenę spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowanych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) zwanej dalej: u.g.n., błąd ten polegał na pominięciu dowodu z dokumentu stanowiącego dokumentację projektową określoną na okładce jako: II Przedsięwzięcie Z.T.E. Urbanistyka-część opisowo programowa Zespół Osiedli [...]Warszawa [...] Inwestor Bezpośredni: [...] zastępczy: SDIS nr rej. [...] egz.6 rok 1975", a uznanie jako rozpatrzony materiał dowodowy jedynie protokołu nr 18/75 z dnia 5 sierpnia 1975 r. Rady Technicznej przy Stołecznym Zarządzie Rozbudowy Miasta i nr 22/75 Rady Techniczno-Ekonomicznej Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych z dnia 30 czerwca 1975 r., a pominięcie pozostałych materiałów złożonych przez stronę skarżącą zawartych w ZTE powołanych na wstępie i przez to zaakceptowanie przez WSA jako właściwe rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ II instancji oraz uznanie, że cel wywłaszczenia określony w sposób bardzo ogólny i wywiedziony z szerokiej, graniczącej z dowolną wykładnią decyzji o lokalizacji nr 171/73 z dnia 23 czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury dostatecznie określa ten cel, a pominięcie uszczegółowiających dokumentów planistycznych już istniejących w dacie wywłaszczenia; c) zaakceptowaniu przez Sąd wybiórczego potraktowania materiału dowodowego przedstawionego przez stronę i poprzestaniu na wykładni treści celu wywłaszczenia jako budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami a pominięcie wyraźnie ustalonego i określonego w dokumentach celu, który miał być realizowany na wywłaszczonej nieruchomości i przez to naruszenie przepisu art. 75 k.p.a., który jako dowód nakazuje dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem; d) niezakwestionowaniu naruszenia art. 80 k.p.a. i zaaprobowanie oceny przez organ II instancji, jako nieprzydatne dowodów znajdujących się w aktach sprawy i przez to odstąpienie od ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego;. tym samym Sąd I instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 u.g.n. i jego niezastosowanie przez uznanie, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jako zaplecze budowy-baza tej budowy, dojazd do budowy osiedla, następnie zagospodarowanie zielenią, uznanie, że wykorzystanie placu do parkowania stanowi cel wywłaszczenia, a utwardzenie jako społeczny parking - niezrealizowany przez inwestora osiedla - stanowi realizację celu wywłaszczenia, co zdaniem Sądu I instancji stanowi ’’wręcz modelowy przykład infrastruktury osiedlowej’’, a więc przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w tym przepisie nie zostały spełnione przez co doszło do błędnej subsumcji przepisu art. 137 u.g.n. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto, na podstawie przepisu art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii prawnej załączonej do skargi kasacyjnej, dotyczącej zagadnienia gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonych, gdy cel wywłaszczenia był wskazany w sposób ogólny w umowach wywłaszczeniowych, jako "budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami [...]" – zawieranych przed datą zatwierdzenia planu realizacyjnego dla inwestycji budowlanej, której celem jest użytkowanie publiczne. Dowód ten jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 817), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez R. S. w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w określonej części są konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, oceny zastosowania przepisów postępowania. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu I instancji, który aprobując stanowisko Wojewody Mazowieckiego uznał, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia rozważeniu podlegają wyłącznie dokumenty, które powstały przed datą wywłaszczenia, a więc przed dniem 5 grudnia 1975 r. W rozpoznawanej sprawie takimi dokumentami były decyzje lokalizacyjne z dnia 27 czerwca 1973 r. nr 171/73 i nr 172/73, wydane przez Naczelnego Architekta Warszawy, działającego w imieniu Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury, ustalające lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]", powołane w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu brak dokumentu, który uściślałby planowane na tych działkach inwestycje skutkował przyjęciem wskazanego wyżej celu wywłaszczenia i dokonaniem oceny jego realizacji. Rozważenie zasadności przedstawionego zarzutu poprzedzić należy wyjaśnieniem, że w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia, następuje poprzez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W przypadku gdy w tych dokumentach cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólnikowy, organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie oznacza to jednak, że w ramach regulacji zawartej w powołanym przepisie dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia mają znaczenie decyzje administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, które zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Przyjęcie, że cel wywłaszczenia można wyprowadzić ze zdarzeń mających miejsce po wywłaszczeniu nieruchomości pozostaje w sprzeczności z normą stanowiącą expressis verbis o zbędności na cel określony w umowie wywłaszczeniowej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Powołane i szczegółowo opisane w skardze kasacyjnej dokumenty, wydane po dniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nie stanowią o celu wywłaszczenia, nie konkretyzują go na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wskazać należy, iż art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie tylko do takich nieruchomości, które zostały uprzednio wywłaszczone albo nabyte na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. W pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny, czy w przeszłości doszło do skutecznego nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze wywłaszczenia albo w sposób określony w art. 216 u.g.n. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o treści obowiązującej w dniu zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, celem wywłaszczenia mogła być niezbędność realizacji celów użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać m.in. cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć m.in. dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji (art. 16 ust. 3 powołanej ustawy). Opisywane powyżej wywłaszczenie – według art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy – należało poprzedzić próbą nabycia nieruchomości w drodze umowy. Przepis ten stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa ta poprzedzała dopuszczalność wszczęcia administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji o wywłaszczeniu. Nie ulega wątpliwości, że zawarcie omawianej umowy nabycia nieruchomości mogło nastąpić tylko przy spełnieniu takich samych warunków, które dopuszczały dokonanie wywłaszczenia w trybie administracyjnoprawnym. Podstawowym warunkiem było spełnienie i określenie celu nabycia w sposób wynikający z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W niniejszej sprawie, cel nabycia nieruchomości został określony przed zawarciem umowy sprzedaży w decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 27 czerwca 1973 r. nr 171/73, jako budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". Tak określony cel spełniał wymóg wynikający z art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do skutecznego nabycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w dniu 5 grudnia 1975 r. Jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, unormowane w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu. W związku z powyższym uznać należy, że nawet ogólnikowe określenie tego celu, o ile było zgodne z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bądź mieściło się w pojęciach użytych w tym przepisie, nakazywało dokonywanie oceny realizacji tego celu przez pryzmat sposobu jego określenia w chwili nabycia lub wywłaszczenia. Dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia, a najpóźniej w samym akcie nabycia lub wywłaszczenia. Dokonywanie oceny skuteczności nabycia lub wywłaszczenia nieruchomości na cele, które zostały określone dopiero po tym nabyciu lub wywłaszczeniu, w istocie podważałoby dopuszczalność dokonania tego nabycia lub wywłaszczenia. Niewątpliwy jest natomiast fakt, że spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel jej nabycia w drodze umowy albo wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej dokonuje się przy założeniu, że doszło do skutecznego nabycia lub wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo pominął zgromadzone w aktach sprawy, szczegółowo opisane przez autora skargi kasacyjnej, dokumenty i zasadnie przyjął, że jedynym, konkretnym i weryfikowalnym celem nabycia wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]", a nie określony w powołanych przez autora skargi kasacyjnej dokumentach dla działki nr [...] pawilony usługowe, których przewidywane umiejscowienie ostatecznie nastąpiło 15 października 1976 r. i 17 sierpnia 1977 r., tj. po zawarciu umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Dokumenty projektowe odnoszące się do realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla wraz z usługami, tj. protokoły, materiały planistyczne, plansze oraz inne, o których mowa w skardze kasacyjne, skoro nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentach planistycznych w dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej z dnia 5 grudnia 1975 r., prawidłowo Sąd I instancji uznał za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego względu omówiony wyżej zarzut należało uznać za niezasadny. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny przez Sąd I instancji materiału dowodowego i oparcia się zasadniczo na zdjęciach lotniczych z 1982 r., 1987 r. oraz 1990 r. i błędnym uznaniu, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami został na spornych działkach zrealizowany. Zdaniem skarżącego, na podstawie zdjęć lotniczych nie można ustalić, czy teren określony jako istniejący "trawnik" został poddany zagospodarowaniu w ramach realizacji celu wywłaszczenia. W sprawie pominięto również fakt, że parking (będący inicjatywą społeczną) nie mógł być traktowany jako realizacja celu wywłaszczenia. Wyjaśnić należy, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również cała infrastruktura towarzysząca istnieniu i funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, tj. tereny zielone, parkingi, ulice dojazdowe, infrastruktura społeczna i handlowo-usługowa. Niewątpliwie znajdujący się na projektowanej działce nr [...] od 1992 r. parking samochodowy urządzony społecznie, aktualnie spółdzielczy, stanowiący część większego obszaru – parkingu osiedlowego, ogrodzony siatką handlową na słupkach stalowych służy mieszkańcom osiedla. Także przed jego powstaniem teren projektowanej działki służył realizacji celu wywłaszczenia, czyli budowy osiedla mieszkaniowego. Trafnie zauważa Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotowa działka od samego początku stanowiła niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej, wpisując się w miarę realizacji całej inwestycji w potrzeby jej kontynuowania. W początkowym okresie budowy przedmiotowa działka stanowiła jej naturalne zaplecze w postaci placu budowy oraz dojazdów do powstających obiektów. Na działce nr [...] ustawione zostały kontenery na materiały budowlane, co wynika ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1982 r. Zdjęcie z 1987 r. dokumentuje istnienie na tej działce trawnika. Od 1990 r. teren działki użytkowany był do parkowania samochodów, a od 1992 r. zorganizowany był na niej parking. Działka ta zatem od 1992 r. służy mieszkańcom do parkowania aut. Nie ma żadnego znaczenia okoliczność, czyim staraniem został urządzony parking, skoro jeszcze przed jego urządzeniem teren ten został wykorzystany pod trawnik, jako zieleń osiedlową. Powyższe ustalenia wskazują na wykorzystanie terenu wywłaszczonej nieruchomości jako terenu osiedla mieszkaniowego przez mieszkańców i potwierdza realizację celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami i infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania tego osiedla. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie naruszenie tego przepisu upatruje w nieodniesieniu się do zarzutów i argumentacji podniesionej w skardze oraz całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dokumentów planistycznych wydanych przed datą dokonania wywłaszczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że powołany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39). Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, gdy wskazana wada uzasadnienia jest na tyle istotna, że może mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publ. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, aprobując stanowisko Wojewody Mazowieckiego, odniesiono się do podanej już wyżej kwestii dokumentów planistycznych. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. są przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji (wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i z dnia 27 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. ograniczył się do stwierdzenia, że "przywołane w skardze do WSA w Warszawie wady zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinny skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem". W konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. nie powiązał z konkretnymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Czyni to zarzut naruszenia tych przepisów nieskutecznym. W konsekwencji niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 § 1 i 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i art. 136 § 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sposób sformułowania tych zarzutów i ich uzasadnienie zmierza do podważenia dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych oraz ich oceny. Zdaniem skarżącego R. S., w niniejszej sprawie, w oparciu o zgromadzoną dokumentację projektową należało przyjąć, że celem wywłaszczenia nie była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami, lecz budowa pawilonów usługowych, których nie zrealizowano oraz niezasadnie uznano, że trawnik i parking stanowiły realizację celu wywłaszczenia. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych i ich oceny. Powyższe stwierdzenie skutkowało nietrafnością zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Przechodząc do skargi kasacyjnej skarżącej E. D., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., dowodu z opinii prawnej załączonej do skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej nie mógł zostać uwzględniony. Dowodem wnioskowanym przez skarżącą nie był prawnie znaczący w świetle przywołanego unormowania art. 106 § 3 P.p.s.a. dokument, lecz określone rozważania prawne sformułowane w postaci opinii sporządzonej po przeprowadzonej analizie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2014 r. sygn. I SA/Wa 1185/14, I SA/Wa 1193/14 i I SA/Wa1335/14, którą jej autor przedstawia na temat zagadnienia gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonych, gdy cel wywłaszczenia był wskazany w sposób ogólny w umowach wywłaszczeniowych, jako "budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami [...]" – zawieranych przed datą zatwierdzenia planu realizacyjnego dla inwestycji budowlanej, której celem jest użytkowanie publiczne. Z tych względów przedmiotowy wniosek został oddalony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna skarżącej E. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Istota tego zarzutu, podobnie jak w skardze kasacyjnej R. S., sprowadza się zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia rozważeniu podlegają wyłącznie dokumenty które powstały przed datą wywłaszczenia, a więc przed dniem 5 grudnia 1975 r. oraz błędnym uznaniu, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został na spornych działkach zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podtrzymuje argumentację dotyczącą tego zagadnienia przedstawioną przy omawianiu skargi kasacyjnej skarżącego R. S. uznając, iż jej powtarzanie jest niecelowe. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Opiera się on na stwierdzeniu, że pominięcie dowodów w postaci dokumentacji projektowej skutkowało dokonaniem wadliwych ustaleń i ich oceny. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych i ich oceny. Sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia skutkował uznaniem jego nieskuteczności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 P.p.s.a. obydwie skargi kasacyjne oddalił.