I SA/Wa 2101/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. S.A. w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na wykonanie prac 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. S.A. w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., odmawiającą wyrażenia zgody na zamontowanie ekranu diodowego na elewacji budynku przy placu [...]. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu następujący stan faktyczny sprawy. Pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. spółka K. zwróciła się z prośbą do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. o wydanie pozwolenia na montaż konstrukcji wsporczej wraz z urządzeniem reklamowym - [...] na elewacji budynku przy placu [...] w P. Dodała, że ekran zamontowany zostanie na łukowej elewacji obiektu centrum handlowo-biurowego K. od strony pl. [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Miejski Konserwator Zabytków w P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nie wyraził zgody na wykonanie prac określonych we wniosku. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że współczesny budynek przy pl. [...], znajduje się na terenie objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistyczno-architektonicznego [...] P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] marca 1980 r. Ponadto budynek jest położony w otoczeniu obiektów o charakterze zabytkowym - Zespołu [...], kamienice przy ul. [...], czy w dalszej perspektywie zabudowania ul. [...]. Istotna jest lokalizacja budynku, wznosi się on w niezwykle wyeksponowanym miejscu, przy placu [...], który jest miejscem zbiegu najważniejszych traktów komunikacji pieszej w mieście - trasa na [...] ulicą [...] i [...], ulica [...] łącząca [...] ze [...], oraz trasy [...] biegnące m.in. [...]. Forma i rozmiary proponowanego elementu reklamowego wpłyną niekorzystnie na zabytkowe otoczenie budynku oraz ład przestrzenno-wizualny historycznej dzielnicy miasta. Sąsiedztwo zabytkowej zabudowy sprawia, że nawet współczesny budynek nie powinien pełnić funkcji nośnika reklam. Ponadto planowana inwestycja jest sprzeczna z zasadami zawartymi w Karcie Waszyngtońskiej (Międzynarodowa Karta Ochrony Miast Historycznych uchwalona na VIII Zgromadzeniu Generalnym Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków ICOMOS w październiku 1987 r.) mówiącymi w pkt 2, że "wartości podlegające ochronie stanowią: zabytkowy charakter miasta oraz zespół elementów materialnych i duchowych będących jego odzwierciedleniem, a w szczególności plan miast określony przez ulice i działki, współzależność między zabudową, zielenią, i otwartą przestrzenią, wygląd wewnętrzny i zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym (...) Wszelkie naruszenie tych wartości zagraża autentyczności miasta lub obszaru zabytkowego". Historyczny układ urbanistyczny, stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Na terenie owego zespołu ochronie podlega m.in. zagospodarowanie przestrzenne oraz szerokie perspektywy widokowe. Montaż [...] na elewacji [...], zlokalizowanego w niezwykle wyeksponowanym miejscu, wpłynie zdecydowanie niekorzystnie na chronione wartości zabytkowe przedmiotowego układu, wprowadzając chaos wizualny, zmieniając relacje przestrzenne. Budynek został zaprojektowany jako element architektoniczny zabudowy placu, w nowoczesnej formie ale dostosowanej gabarytami i formą elewacji do zabudowy zabytkowej. Posiadający swoją indywidualną i oryginalną formę ale jednocześnie na tyle neutralny, iż stanowi tło dla zabytkowej zabudowy. Umieszczenie [...] na narożu tego budynku nie tylko zniszczy układ jego elewacji ale również jako element niezwykle agresywny spowoduje wybicie na plan pierwszy reklamy a nie zabytków okalających plac. Ponadto okno przesłonięte żaluzją w partii narożnej budynku nie zostało zaprojektowane jako miejsce na elementy reklamowe, ale jako forma rozczłonkowania i organizacji elewacji. Od decyzji tej złożyła odwołanie spółka K. z siedzibą w P. W odwołaniu stwierdziła, że organ pierwszej instancji naruszył art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Treść tego przepisu dotyczy bowiem możliwości fizycznego umieszczania na zabytkach urządzeń i reklam. Tymczasem, zabytkiem jest w tym przypadku układ urbanistyczny, na którym nie można fizycznie umieścić reklamy. Natomiast planowany ekran ma być umieszczony na budynku, który nie jest zabytkiem. Ponadto Miejski Konserwator Zabytków naruszył także art. 107 § 3 kpa, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera wyjaśnienia i przytoczenia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji padano tylko definicję pojęcia historycznego układu urbanistycznego oraz przytoczono fragmenty treści Karty waszyngtońskięj. Przepisy te nie zostały jednak wymienione w podstawie prawnej decyzji. Skarżąca spółka zwróciła też uwagę na sprzeczność ustaleń zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym, polegającą na przyjęciu, że umieszczenie ekranu na budynku wpłynie niekorzystnie na zabytkowe otoczenie oraz ład przestrzenno-wizualny. W przypadku tak dużego obszaru, jakim jest chroniony układ urbanistyczno architektoniczny nie ma mowy o zachwianiu ładu przestrzenno-wizualnego poprzez umieszczenie ekranu o powierzchni [...] m² na jednym z budynków. Przy ocenie wpływu określonego działania na zabytek wpisany do rejestru trzeba bowiem uwzględnić całość tego zabytku, a nie tylko jego fragment, obejmujący bezpośrednie otoczenie budynku. Polemizowała również z użytym w decyzji określeniem "zabytkowe otoczenie". Pojęcie otoczenia zabytku jest bowiem, zdefiniowane w art. 3 pkt 15 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i oznacza teren wokół zabytku, wpisany do rejestru zabytków. Tymczasem, otoczenie omawianego budynku nie zostało wpisane do rejestru zabytków. W odwołaniu skrytykowała także stanowisko organu, że nowoczesny budynek nie powinien pełnić funkcji nośnika reklamy oraz argumenty, iż budynek znajduje się na zbiegu najważniejszych traktów komunikacji pieszej w mieście oraz trasy [...]. Nie można zrozumieć, w jaki sposób te okoliczności miałyby wpłynąć na ewentualną ochronę historycznego układu i przemawiać za odmową udzielenia pozwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego. Podobnie niezrozumiały jest argument dotyczący związku wyglądu okna w elewacji budynku z ochroną zabytkowego układu. Skarżąca stwierdziła również, że argumenty użyte w decyzji są bezpodstawne i nie poparte żadnymi dowodami. Pominięto przy tym fakt, że zabytkiem jest tu historyczny układ urbanistyczny a budynek K. i jego otoczenie nie są wpisane do rejestru zabytków. Po rozpoznaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., odmawiającą wyrażenia zgody na zamontowanie ekranu [...] na elewacji budynku przy placu [...]. Minister potwierdził słuszność rozstrzygnięcia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., który jest wyspecjalizowany w ochronie zabytków - a ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami daje temu organowi możliwość działania. w ramach uznania administracyjnego. Dodał, że wprawdzie zaskarżona decyzja zawiera uchybienia, wskazane częściowo przez odwołującego się, niemniej jednak, jak to określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.06.2001 r., sygn. akt IV SA 885/99 (LEX nr 54122): "istota odwołania się do drugiej instancji i powtórne orzekanie w tej samej sprawie przez organ odwoławczy między innymi ma na celu korektę i poprawienie decyzji pierwszej instancji, jeśli jest wadliwa, co do rozstrzygnięcia bądź uzasadnienia." Organ potwierdził słuszność zarzutu postawionego w odwołaniu, że organ I instancji błędnie oparł swoją decyzję m.in. o art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten dotyczy bowiem możliwości umieszczania urządzeń technicznych i reklam na konkretnym, fizycznym zabytku. Niemożliwe jest umieszczenie takich urządzeń na układzie urbanistycznym, który jest przestrzennym założeniem miejskim. Istnieje jednak podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji. Jest to art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W kwestii możliwości zmiany wyglądu zabytku wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7.07.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2217/05 (LEX nr 271575), gdzie uznał, że umieszczenie wielkogabarytowej reklamy na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmienia jego wygląd i bez znaczenia jest, czy przedmiotowa reklama przymocowana jest na stałe, czy też umiejscowiona została tymczasowo, na rusztowaniu ustawionym w związku z remontem budynku. Tym samym, umieszczenie takiej reklamy wymaga uzyskania stosownego pozwolenia konserwatorskiego. W odniesieniu do okoliczności braku przywołania właściwej podstawy prawnej w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 21.02.2006 r., sygn. Akt VI SA/Wa 1073/05 (LEX nr 193908) stwierdził, że brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej bądź nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane w sytuacji, gdy podstawa prawna istnieje, nie jest taką wadą, która skutkuje uchyleniem decyzji. W odniesieniu do argumentów dotyczących braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, należy również wyjaśnić, że brak ten nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji. W decyzji tej przywołano przede wszystkim art. 6 ust. 1 pkt 1b, 7 pkt 1, 89 pkt 2 i 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Art. 6 ust. 1 pkt 1 b mówi o tym, że ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi; w art. 7 pkt 1 wskazano, że formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków; w art. 89 pkt 2 stwierdzono, że organem ochrony zabytków jest wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje wojewódzki konserwator zabytków, a z art. 91 ust. 4 pkt 4 wynika, że do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy w szczególności wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Definicji pojęcia historycznego układu urbanistycznego oraz fragmentów tzw. Karty Waszyngtońskiej nie przywołano w decyzji jako podstawy prawnej. Są to dowody, na których organ się oparł, zawierające wyjaśnienie, jakie elementy składają się na historyczny układ urbanistyczny i co w takim układzie podlega ochronie w świetle międzynarodowej doktryny konserwatorskiej. Minister wyjaśnił także, iż doktryna konserwatorska - wypracowana przez międzynarodowe gremium konserwatorskie - wskazuje na rolę, jaką w zabytkowym mieście odgrywają m.in. wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem. Wszelkie naruszenie tych wartości zagraża autentyczności miasta. Analiza fotografii załączonych do akt sprawy wykazuje, że budynek K.., pomimo, że jest współczesny, harmonijnie uzupełnia zabytkową zabudowę. W chronionym układzie urbanistycznym, to właśnie zabytkowa zabudowa powinna być wyeksponowana, jako autentyczne świadectwo zamkniętych epok historycznych, dawnego sposobu życia ludzi, ich kultury i obyczajów. Dla zachowania walorów zespołu urbanistyczno-architektonicznego konieczne jest zatem utrzymanie właściwych proporcji pomiędzy historycznymi, a współczesnymi elementami tego zespołu. Nowoczesne, duże urządzenia reklamowe, zwłaszcza świetlne, zawsze dominują wizualnie w takiej przestrzeni, wprowadzając dysonans we wzajemnych relacjach między poszczególnymi fragmentami zespołu i burząc jego, powstającą przez wiele lat, unikatową kompozycję. Nie można zatem zgodzić się z argumentem zaprezentowanym w odwołaniu, że element świetlny o wielkości [...] m² nie spowoduje naruszenia walorów objętej ochroną Śródmieścia P., a przy wydawaniu przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji uwzględnił jedynie wpływ planowanej inwestycji na fragment obszaru, obejmujący bezpośrednie otoczenie budynku, a nie całość terenu objętego ochroną konserwatorską. Trzeba bowiem wyjaśnić, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na historyczny układ urbanistyczny składa się wiele elementów, takich jak: zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni. Te elementy są rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic. Jest to zatem kompozycja wzajemnie uzupełniających się elementów, z których każdy ma znaczenie dla zachowania spójności tej kompozycji. Niekorzystna zmiana nawet niewielkiego fragmentu tego zespołu zaburza jego wartości. Odnośnie do użytego przez organ konserwatorski sformułowania "zabytkowe otoczenie", należy wyjaśnić, że słowo "otoczenie", oprócz definicji zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, używane jest również w języku potocznym i oznacza po prostu obszar położony w najbliższym sąsiedztwie. W przypadku omawianej decyzji, budowa i kontekst zdania "Forma i rozmiar proponowanego elementu reklamowego wpłyną niekorzystnie na zabytkowe otoczenie budynku", jednoznacznie wskazują na intencję użycia zwrotu "zabytkowe otoczenie", jako obszaru wpisanego do rejestru, istniejącego wokół budynku. Odnośnie zaś do kolejnego argumentu zawartego w odwołaniu, należy wyjaśnić, że stwierdzenie organu konserwatorskiego, iż "nowoczesny budynek nie powinien pełnić funkcji nośnika reklam" jest fragmentem zdania złożonego i nabiera zupełnie innego sensu odczytane w całości: "sąsiedztwo zabytkowej zabudowy sprawia, że nawet współczesny budynek nie powinien pełnić funkcji nośnika reklam". W świetle przytoczonych wyżej zasad ochrony zabytkowego zespołu urbanistycznego stwierdzenie to jest słuszne. Minister wyjaśnił też, iż zasady ochrony zabytków nie zabraniają umieszczania na obiektach handlowych znajdujących się w zabytkowych zespołach urbanistycznych, szyldów, informujących o miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże ilość elementów reklamowych w takim zespole powinna być ograniczona do minimum, aby nie naruszać walorów autentycznej kompozycji zabytkowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez przyjęcie, iż umieszczenie na elewacji budynku przy pl. [...] w P. ekranu [...] może spowodować naruszenie substancji lub zmianę wyglądu zespołu urbanistyczno-architektonicznego [...] Miasta P., 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: – art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż organ I instancji w zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do zmiany przedmiotu sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, – art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, – art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która narusza przepisy prawa i orzeczenie w szerszym zakresie przedmiotowym niż wynikający z decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna – jednakże z zupełnie innego powodu niż podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] stycznia 2010 r., odmawiającą wyrażenia zgody na zamontowanie [...] na elewacji budynku przy placu [...]. Przyczyną odmowy wyrażenia zgody był przede wszystkim fakt, że ekran diodowy miał być zamontowany na elewacji współczesnego budynku "[...] ", przy placu [...] w P., który znajduje się na terenie objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistyczno-architektonicznego [...] P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr A [...] decyzją z dnia [...] marca 1980 r. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest przedmiotowej decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-architektonicznego śródmieścia P. Sąd pięciokrotnie zwracał się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o nadesłanie: "całości oryginalnych lub poświadczonych za zgodność z oryginałem akt administracyjnych ..." - pismo z dna 22 października 2010 r., 15 listopada 2010 r., 3 grudnia 2010 r., 8 lutego 2011 r. i 16 marca 2011 r. Mimo to całość dokumentów - a przede wszystkim decyzja z dnia [...] marca 1980 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-architektonicznego śródmieścia P. - nie została nadesłana do Sądu. Zgodnie z art.133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Nie mając w aktach administracyjnych ww. decyzji, Sąd nie mógł w sposób wszechstronny rozpatrzyć przedmiotowej sprawy i prawidłowo ocenić wydanych w sprawie decyzji. Nie było mu wiadomym, co dokładnie jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej i jaki jest jej zakres - co w takim układzie podlega ochronie. Sąd nie mógł również ustalić, z czego wynika ochrona elewacji współczesnego budynku znajdującego się na terenie objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistyczno-architektonicznego tym bardziej, że - jak wynika z pism skarżącej spółki - budynek [...] i jego otoczenie nie są wpisane do rejestru zabytków. Ponieważ nadesłane akta administracyjne nie są kompletne - w związku z czym uniemożliwiają prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - orzekł jak w sentencji wyroku.