I SA/Wa 2105/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr [...], w części została wydana z naruszeniem prawa, a w części stwierdzającą nieważność przedmiotowej decyzji Wojewody. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1992 r. wystąpił Z. S. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdził, że kwestionowana decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1992 r., w zakresie dotyczącym lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie stwierdził nieważność tej decyzji Wojewody. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Prezydent Miasta [...], B. W. i R. W. oraz E. Sp. z o.o. Po ich rozpatrzeniu Minister stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że analiza akt nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę dokonanej oceny legalności decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1992 r. W niniejszej sprawie kwestionowana komunalizacja dokonana została na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Minister przytoczył treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiącego materialnoprawną podstawę powołanej decyzji Wojewody. Wyjaśnił, że zgodnie z przywołaną regulacją mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich stawało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem tych miast, jeżeli było położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że Skarb Państwa nabył w wyniku przedawnienia (zasiedzenia) własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia 20 czerwca 1960 r., sygn. akt [...]. Dotychczasowym właścicielem nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...] (poprzednio ul. [...]), zgodnie z zapisem księgi wieczystej KW nr [...], był C. S, którego następcą prawnym jest Z. S. Sąd Okręgowy w [...] II Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt II C [...], w wyniku rozpatrzenia skargi ówczesnego właściciela nieruchomości C. S. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 1960 r., sygn. akt [...], zmienił to postanowienie Sądu Powiatowego w ten sposób, że oddalił powództwo Skarbu Państwa o nabycie własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd uznał, że nieruchomość objęta skargą nie jest nieruchomością opuszczoną lub poniemiecką w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz że nie doszło do nabycia własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie dekretu 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. Wobec tego Minister stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] nie stanowiła własności państwowej (ogólnonarodowej), stanowiła bowiem własność osób fizycznych. Oznacza to, że nie podlegała nabyciu przez Gminę [...] na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z tego powodu decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co z kolei wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo Minister wskazał, że Miasto [...] zbyło na rzecz osób trzecich na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych lokale mieszkalne nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...]. Zatem następstwem decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1992 r. stała się zmiana podmiotów uprawnionych do rozporządzania częścią skomunalizowanej nieruchomości, co wywołało skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Przy czym skutek ten nie podlega uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym, bowiem organ nadzoru ani żaden inny ogram administracji nie ma umocowania ustawowego, aby swoim działaniem cofnąć lub znieść ten skutek. Wobec tego, w ocenie Ministra, decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1992 r. w zakresie dotyczącym lokali mieszkalnych nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister wskazał jednocześnie, że przy dokonanej ocenie prawnej miał również na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, znacznego upływu czasu oraz rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Ministra dobro obywatela stanowi wartość, którą należy kierować się przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc jeżeli na podstawie wadliwej rażąco decyzji obywatel nabył prawo lub jego ekspektatywę, to należy rozważyć, czy ważniejsze jest zachowanie tego prawa, czy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji Minister stwierdził, że decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1992 r., stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w zakresie dotyczącym lokali mieszkalnych nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń i z takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postulatu R. W. i B. W. o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania ich wniosku dotyczącego wznowienia postępowania przed Sądem Okręgowym w [...], w sprawie sygn. akt II C770/99, który to wniosek wnioskodawcy mają zamiar złożyć, a którego rozstrzygnięcie będzie miało istotne znaczenie dla tej sprawy, Minister, przytaczając treść art. 98 § 1 i 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazał, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Zamiar złożenia wniosku przez R. W. i B. W. o wznowienie postępowania zakończonego - co istotne - prawomocnym już wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Cywilny z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt [...] stanowi bowiem przesłanki pozytywnej warunkującej zawieszenie wszczętego postępowania. Przy czym Minister podkreślił, iż prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział Cywilny z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt [...] funkcjonuje w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie zmieniony, uchylony lub unieważniony przez właściwy organ, dopóty jest wiążącym dowodem dla innych organów, w tym dla Ministra. Ponadto organy administracji obowiązane są w myśl zasady wyrażonej w art. 12 kpa prowadzić postępowanie w sposób szybki i ekonomiczny. Inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań sądowych czy administracyjnych trybów nadzwyczajnych prowadziłoby do stanu permanentnego zawieszania postępowania, pomimo ustalonego stanu prawnego sprawy prowadzonej przez organ, umożliwiającego zakończenie sprawy. Na decyzję Ministra z dnia 28 września 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto [...]. W jej ocenie, z uwagi na znaczny upływ czasu oraz to, że kwestionowana decyzja stała się podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1992 r. Na poparcie zasadności swojego stanowiska skarżąca Gmina odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W ocenie skarżącej wyrok ten spowodował utratę mocy obowiązującej art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Reasumując, skarżąca Gmina uznała, że ze względu na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji podjętej w dniu [...] czerwca 1992 r. Tym bardziej, że w ocenie skarżącej Gmina nie może ona ponosić odpowiedzialności za nieprawidłowości dotyczące przejęcia rzeczonego mienia na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr [...], wydana została na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 pkt 1, jeżeli dalsze przepisy nie stanowiły inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, stawały się w dniu wejścia w życie tej ustawy (czyli z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli było położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Oznacza to jednoznacznie, że komunalizacji na mocy powołanych przepisów mogło podlegać jedynie mienie będące własnością ogólnonarodową (państwową). Jak zaś wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Okręgowego w [...] II Wydział Cywilny z dnia [...] września 2000 r., sygn. akt [...], na skutek wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia 20 czerwca 1960 r., sygn. akt [...] (z którego Skarb Państwa wywodził swoje prawo własności do spornej nieruchomości), Sąd ten zmienił kwestionowane postanowienie Sądu Powiatowego w ten sposób, że oddalił powództwo Skarbu Państwa o nabycie własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością opuszczoną lub poniemiecką w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz że nie doszło do nabycia własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie dekretu 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. Orzeczenie to jest prawomocne i pozostaje w obrocie prawnym. Oznacza to w rozpatrywanej sprawie, że z powołaniem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych skomunalizowane zostało mienie niebędące własnością państwową. W ten sposób rażąco (w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa) naruszone zostały powołane przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr [...], w określonej w decyzji części wydana została z rażącym naruszeniem prawa i stwierdził jej nieważność. Zasadnie także Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł, ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, że w zakresie wymienionych w decyzji wykupionych na własność lokali (wraz z przynależnymi do tych lokali prawami) zaskarżona decyzja komunalizacyjna wydana została z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa). Z treści skargi i postawionych w niej zarzutów wynika, że skarżąca Gmina nie kwestionuje ustaleń, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Twierdzi jednak, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie można stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. W ocenie skarżącej wyrok ten spowodował utratę mocy obowiązującej art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Rzeczywiście w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja byłą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten, stwierdzając niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w opisanym zakresie, ma charakter zakresowy mówiący o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (czego jednak do dnia dzisiejszego ustawodawca nie uczynił). Trybunał nie przesądził przy tym o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni terminy prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji obarczonych niektórymi innymi wadami i na który powołuje się skarżąca Gmina. Nadto przypomnieć należy, że decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa własności przez Gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała Gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł prawny. Innymi słowy, orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Skoro skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest potwierdzenie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa, zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw przemawiających za udzieleniem skarżącej Gminie ochrony konstytucyjnej, o której mowa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Reasumując, Sąd uznał, że w przypadku potwierdzenia w drodze decyzji komunalizacji mienia nie będącego mieniem państwowym, mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka powinna w istocie zostać wydana, to wojewoda powinien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był bowiem właścicielem nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na pozostających wówczas w obrocie prawnym aktach, ponieważ w istocie okazało się, że nie odzwierciedlały one rzeczywistego stanu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.