I SA/Wa 2108/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. R. (dawniej S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. R. (dawniej S.) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. B. S., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata, złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą to utrzymana została w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], uznającej wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego na syna, M. S., za okres od dnia 1 października 2008r. do 30 września 2009r. w kwocie [...] zł za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi. Sprawa rozpoznawana była na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznał B. S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna M. S. w kwocie [...] zł miesięcznie (na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r.). Pismem z dnia 20 października 2009 r. [...] Centrum Polityki Społecznej (działając na podstawie art. 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) poinformowało organ pierwszej instancji, że w sprawie B. S. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...], tj. od 1 sierpnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wznowił z urzędu postępowanie o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zakończone wydaniem decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] października 2008r. Organ przyjął, że od 1 sierpnia 2008 r. B. S. stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i odmówił B. S. przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na syna M. S. na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił Pani B. S. przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ przyjął, że w ramach wspólnotowej koordynacji zabezpieczenia społecznego pierwszeństwo do wypłaty świadczeń ma kraj zatrudnienia. Skoro B. S. jest zatrudniona od 1 sierpnia 2008 r. na terenie [...], to ten kraj, zdaniem organu, winien wypłacać jej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna M. na okres zasiłkowy 2009/2010. Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] uznał wypłacone B. S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna M. S. za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w kwocie [...] zł, za nienależnie pobrane świadczenie, podlegające zwrotowi. Organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylona została od dnia 1 października 2008 r. decyzja nr [...] przyznająca B. S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna M. S. W dniu 27 lipca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek pełnomocnika B. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Marszałka Województwa [...]. Zdaniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie winno mieć zastosowanie ustawodawstwo polskie, albowiem na terenie [...] nie przysługują B. S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Pismem z dnia 23 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że z akt sprawy wynika, iż z dniem 1 sierpnia 2008r. B. S. podjęła pracę na terenie [...]. Pismem z dnia 20 października 2009 r. [...] Centrum Polityki Społecznej (działając na podstawie art. 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) poinformowało organ pierwszej instancji, że w sprawie B. S. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...], tj. od 1 sierpnia 2008r. Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i odmówił B. S. przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na syna M. S. za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Wobec powyższego organ decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przyjmując, że powyższe ustalenia wskazują, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego pobrane przez B. S. w tym okresie należy uznać na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2006r. Dz.U., Nr 139, poz.992 ze zm.) za nienależnie pobrane. B. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2012 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Organ wyjaśniał, iż zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek waz z dokumentami do marszałka województwa. Stosownie do przepisu ustępu 3 cyt. artykułu, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje, stosownie do przepisu art. 23a ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzję zgodnie z art. 21 ustawy. Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Podkreślał, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Na decyzję z dnia [...] sierpnia 2012r. złożyła skargę B. S. zarzucając jej: 1) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę jego zastosowania na skutek naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 6 w zw. z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i przyjęcie że w ustalonym stanie faktycznym znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w postaci art. 13 rozporządzenia Rady nr 1408/71 z dnia 14.06.1971r.; 2) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie dokumentów złożonych przez stronę na okoliczność niepobierania przez B. S. świadczeń rodzinnych na terenie [...] i zaniechanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły zarówno przepisy postępowania art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i prawa materialnego art. 23a ust.5, art. 30 ust.2 u.ś.r w związku z art. 73 rozporządzenia Rady(EWG) nr 1408/71, art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia Rady(EWG) nr 574/72 poprzez błędną ich wykładnię. Organy rozpoznając sprawę winny wykładnię przepisu art. 30 ust.2 pkt 3 w związku z art. 23a ust.5 u.ś.r. związać z zasadami wynikającymi z przepisu art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia Rady(EWG) nr 574/72 z 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia Rady(EWG) nr 1408/71 (DZ.Urz.UE L z 1972 r., nr 74, poz. 1 ze zm.) oraz art. 73 rozporządzenia Rady(EWG) nr 1408/71. Zgodnie z treścią art. 73 rozporządzenia pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnione, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI. Natomiast, przepis art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 574/72 stosuje się gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie (czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych). Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek jest zawieszane, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art.73 rozporządzenia nr 1408/71 do wysokości kwoty tych świadczeń. Europejski Trybunał Sprawiedliwości podkreślał, iż zastosowanie ww. rozporządzeń w żadnym razie nie może prowadzić do skutków negatywnych, w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń. Podkreślał, że art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 574/72 ma przeciwdziałać kumulacji świadczeń rodzinnych i ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych przyznane w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny. Taką wykładnię przedstawił Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z dnia 19 lutego 1981 roku, ECR nr 1981/2/00503, LEX nr 132368, stwierdzając, iż art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 574/72 zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalność zawodową lub gospodarczą na terytorium tego państwa. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie wskazały żadnego przepisu prawnego obowiązującego osoby zarobkujące w [...], który z wyjazdem członka rodziny do tego państwa w rozumieniu art. 23a ust. 2 u.ś.r. wiązałby podstawę do podlegania ustawodawstwu tego państwa ze skutkiem rodzącym tytuł do świadczenia rodzinnego - art. 23a ust.5 u.ś.r. Nie można inaczej rozumieć pojęcia ,,ustalenia podlegania ustawodawstwu’’ jak tylko wymóg a) wskazania na przepis prawa który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności), która organu lub instytucji obcego państwa, która przyznała świadczenie zagraniczne świadczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2010 r., I OSK 556/10, LEX nr 595423). Uprawnienia wynikające z przepisu art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 w przypadku, gdy zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia musi zostać zestawiona z regułami ,,antykumulacyjnymi’’ rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72. Reguły te zapobiegać mają wielokrotnemu pobieraniu świadczeń rodzinnych w tym samym czasie, na tego samego członka rodziny. Reguły antykumulacyjne ustanowione zostały w art. 76 ust.1 rozporządzenia Rady nr 1408/71 oraz art. 10 ust.1 rozporządzenia Rady nr 574/72. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że przepis art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w miejscu zamieszkania. Podjęcie zatrudnienia przez skarżącą w [...] nie mógł automatycznie pozbawiać uprawnień do świadczeń rodzinnych w miejscu zamieszkania ich dzieci – w Polsce (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt VIII SA/Wa 891/10). W sytuacji gdy w miejscu pracy od matki dziecka świadczenia rodzinne nie były wypłacane, nie było podstaw do ich pozbawienia i żądania zwrotu przyznanych świadczeń osobom uprawnionym w Polsce. Sama informacja, że skarżąca podjęła zatrudnienie w [...] nie była wystarczająca do uznania świadczenia rodzinnego przyznanego w Polsce za świadczenie nienależne. Przy tego rodzaju informacji Marszałek Województwa winien konkretnie ustalić charakter i rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu oraz czy i w ogóle były pobierane równolegle dwa jednakowe świadczenia rodzinne w miejscu zamieszkania oraz w miejscu pracy w tym samym okresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 roku, I OSK 556/10). Brak wskazanych powyżej ustaleń naruszył przepisy postępowania – zarówno art. 7, art. 77 jak i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego, iż organ nie poczynił prawidłowych ustaleń faktycznych niezbędnych do wypowiedzenia się czy pobrane w Polsce świadczenia rodzinne można było uznać za nienależne i za jaki okres, to w konsekwencji nie mógł prawidłowo zastosować przepisów prawa materialnego. Organ również nie uwzględnił przy wykładni i stosowaniu przepisów art. 23a i art. 30 u.ś.r. przepisów ,,antykumulacyjnych’’ z rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156-159 k.p.a., dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Sens tej instytucji przejawia się więc w eliminacji ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ jest ona obciążona wadami o tak dużym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie w ogóle nie powstał stosunek prawny lub stosunek taki wprawdzie powstał, lecz ma on ułomną naturę (por. wyrok WSA z 2 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/2006, LEX nr 3128065). Postępowanie nadzorcze różni się od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie i nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, gdzie na nowo bada się stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy, dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni materialnej normy prawnej. Postępowanie nadzorcze jest nowym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 157 k.p.a., a zadaniem organu w tym postępowaniu jest ocena kwestionowanej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wskazanych wart. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnie przepisów art. 23a i art. 30 u.ś.r. w zestawieniu z przepisami ,,antykumulacyjnymi’’ z rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72. Powyższe powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ocenić czy brak pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, co do rodzaju i okresu pobierania świadczeń rodzinnych przez skarżącą w okresie pracy w [...], w zestawieniu z naruszeniami art. 7, art.77,art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 23a, art. 30 u.ś.r., rozporządzenia nr 1408/71 i nr 574/72 stanowi rażące naruszenie prawa w rozumienia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przy czym organy winny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów przedstawioną przez Sąd a zwłaszcza tezę, że nie powinna mieć miejsca sytuacja gdy osoba uprawniona nie otrzymuje za dany okres zasiłkowy świadczeń rodzinnych, ani w kraju miejsca pracy danej osoby, ani w miejscu faktycznego jej zamieszkania. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 152 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie.