I SA/Wa 2115/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. L., decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego na [...] w kwocie [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] maja 2019 r. S. L. wystąpił o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na [...]. Organ ustalił, że S. L. jest osobą bezdomną, obywatelem [...], przebywa w Polsce już kilkanaście lat, ma kartę stałego pobytu, posługuje się językiem polskim. Jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Zgłasza gotowość do podjęcia pracy, ale nie udaje mu się zatrudnić w Polsce. Jak sam oświadcza nigdy nie pracował, żył wyłącznie z zasiłków. Przebywa w noclegowni przy ul. [...]. Ubiega się o przydział lokalu socjalnego. Po zgłoszeniu wniosku przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego oraz podpisano z wnioskodawcą kolejny kontrakt socjalny. Poprzedni zawarto w styczniu 2019 r. W kontrakcie szczególny nacisk został położony na poszukiwanie pracy. Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2019 r. orzekł o przyznaniu zasiłku celowego na [...] w kwocie [...] zł. Odwołanie od ww. decyzji złożył S. L. podnosząc, że kwota zasiłku jest zbyt niska. Wskazał, że jest samotny, nie ma do kogo się zwrócić o pomoc. Wniósł o zwiększenie kwoty zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508) – dalej zwanej "ups" pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 7 ups wymienia powody uprawniające do przyznania pomocy, w tym m.in. ubóstwo i bezrobocie. Zdaniem Kolegium niski dochód S. L. oraz inne okoliczności uprawniają go do ubiegania się o pomoc z tego tytułu. Art. 3 ust. 4 ups wskazuje, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ustawa nie precyzuje wysokości kwot, które przyznawane są przez ośrodki pomocy społecznej osobom uprawnionym do otrzymania takiej pomocy. O wysokości przyznanego zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, zależnie od możliwości jakie posiada oraz potrzeb osób znajdujących się w zasięgu jego działania, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji, jak również w piśmie przekazującym odwołanie. Kolegium zauważyło, że pomoc przyznana S. L. jest oczywiście niewysoka, jednak jest to pomoc udzielona w związku z realizacją kontraktu socjalnego, a zwłaszcza opisanego w nim programu usamodzielnienia, na który S. L. wyraził zgodę. Wnioskodawca jest osobą w wieku tzw. produkcyjnym, bez obciążeń zdrowotnych, może samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby, jeśli nie w całości, to przynajmniej w znacznej części. W sprawie niniejszej nie nastąpiła odmowa przyznania pomocy, tylko przyznanie jej, jednak w wysokości, która nie satysfakcjonuje skarżącego. Kolegium wskazało, że zasiłek celowy nie jest jedyną formą pomocy, którą otrzymuje S. L.. Otrzymuje on zasiłek okresowy oraz pozostaje w stałym kontakcie z służbami socjalnymi. Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich zadań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. S. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ups. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku we wnioskowanej pierwotnie wysokości. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] bezpodstawnie uznało, że wysokość przyznanego zasiłku powiązana jest z realizacją kontraktu socjalnego. Związek ten w żaden sposób nie wynika z przepisów ups. Wręcz przeciwnie ups stanowi, że zasiłek celowy przyznaje się w określonych sytuacjach życiowych. Żadna ze wskazanych w art. 39 ups przesłanek nie uzależnia zapewnienia środków pozwalających na przeżycie od wykonywania poleceń Ośrodka Pomocy Społecznej. Ups stanowi (art. 3 ust. 1), że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący zauważył, że jest osobą bezdomną, trudno mówić w jego przypadku o warunkach odpowiadających godności człowieka. Dodatkowe ograniczanie możliwości jego samostanowienia z pewnością nie wpływa na poczucie godności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że dążenie do aktywizacji społecznej beneficjenta pomocy społecznej m.in. przez realizację kontraktu socjalnego jest zgodne zarówno z przepisami prawa, jak i celami pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ups pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Według ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższych przepisów wynika, że uprawnienia wynikające z przepisów ups mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny oraz powinna mieć charakter doraźny. Artykuł 39 ust. 1 ups stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Przepis ten nie precyzuje jednak wysokości takiego zasiłku. Wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo determinowana jest możliwościami pomocy społecznej. Z art. 39 ups i użytego w nim zwrotu "może" wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ups). Działając w ramach uznania administracyjnego organ pomocy społecznej nie był zobligowany do przyznania skarżącemu pomocy we wnioskowanej wysokości. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1742/11; z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1498/10, czy z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05). W ocenie Sądu materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy nie budzi wątpliwości i w pełni uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na możliwości finansowe i sposób podziału środków, z uwagi na potrzeby osób wnioskujących o pomoc. Prezydent [...] wskazał, że zasiłki celowe na [...] przyznaje w wyższej wysokości ([...] zł miesięcznie), niż oczekiwana przez skarżącego, ale adresuje w tej wysokości pomoc finansową dla rodzin, w tym rodzin wielodzietnych, co jest uzasadnione na gruncie art. 18 i art. 71 Konstytucji RP. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że – mając na uwadze zadania i cele pomocy społecznej wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ups, w szczególności uzupełniający i wspomagający charakter pomocy społecznej - skarżący ma możliwości pozwalające przezwyciężyć swą trudną sytuację życiową. Biorąc pod uwagę okoliczności o charakterze obiektywnym trzeba wskazać, że skarżący jest w wieku produkcyjnym, posiada wykształcenie wyższe ([...]), ma [...]–letni staż pracy na [...]. Skarżący nie jest osobą niepełnosprawną, nie sygnalizuje dolegliwości zdrowotnych. Przebywa w Polsce od 2006 r. (kwestionariusz – k. [...] akt adm.). Przebywa w [...], a więc na terenie gdzie jest duży rynek pracy i ruch kadrowy. Skarżący jest kawalerem nie ma żadnych osób na utrzymaniu, czy też pod opieką, którymi musiałby się zająć i przez to niepodejmować zatrudnienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że S. L. jest osobą, która potrafi zadbać o swoje sprawy. Skarżący starał się wielokrotnie o przyznanie różnego typu świadczeń z pomocy społecznej (zasiłki celowe i okresowe, uprawnienie do bezpłatnych przejazdów środkami lokalnego transportu zbiorowego). Skorzystał ze szkolenia w zakresie nauki języka polskiego. Ubiega się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta [...]. Skarżący nie współdziała jednak z organem pomocy społecznej i nie próbuje własnymi siłami wyjść z trudnej sytuacji życiowej. Realizację kontraktów socjalnych ogranicza do stawiania się w urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia. Skarżący zarejestrował się w urzędzie pracy dopiero w 2016 r., mimo, że przebywa w Polsce od kilkunastu lat. Po rejestracji w 2016 r. otrzymał [...] oferty pracy na stanowiska m.in. [...], [...], [...], [...], [...]. Został też skierowany na spotkanie z doradcą zawodowym, ale nie dostarczył CV i odrzucił propozycję wspólnego napisania dokumentu z doradcą sugerując, że nie ma co w nim zamieścić. Nie wykazuje inicjatywy podjęcia zatrudnienia. Nie skorzystał z proponowanego przez doradcę klienta udziału w projektach dotyczących przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu (pismo Urzędu Pracy [...] z [...] lipca 2019 r.). Skarżący odmówił przyjęcia oferowanej mu pracy w [...] pod nazwą [...] Sp. z o.o. w [...] (k. [...] akt adm.), a także pomocy w formie talonów [...] (kwestionariusz, k. [...] akt adm.). Z powyższego wynika, że skarżący zainteresowany jest tego rodzaju formami pomocy (środki pieniężne, bezpłatne przejazdy), które zapewnią mu stałe bytowanie na koszt społeczeństwa. Nie jest natomiast zainteresowany wyjściem z trudnej sytuacji osobistej poprzez uzyskanie środków z własnej pracy. Jego wieloletnia bierna postawa na rynku pracy świadczy o tym, że jest on nastawiony na utrzymywanie się ze środków pomocy społecznej, bez potrzeby uprzedniego zaangażowania w to przedsięwzięcie swojej osoby, czy też wykorzystania własnych możliwości znalezienia pracy, aby zdobyć środki na swoje utrzymanie. Skarżący pomija to, że działalność pomocy społecznej oparta jest na wspieraniu aktywności samej osoby fizycznej i to przez pewien niezbędny czas (jeżeli chodzi o osoby pełnosprawne, zdolne do pracy), a nie na prostym rozdawnictwie świadczeń i zapewnieniu świadczeniobiorcy dożywotniego źródła utrzymania. Wobec tego przyznanie przez Prezydenta [...] zasiłku celowego na [...] w kwocie [...] zł było zgodne z prawem - art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ups. Organ pomocy społecznej nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyznając pomoc pieniężną w wysokości niższej, niż oczekiwana przez skarżącego. W ten sposób organ pomocy społecznej zrealizował zadanie "wspierające" wnioskodawcę, a wsparcie to było stosowne do okoliczności sprawy. Wysokość przyznanego świadczenia wpłynie motywująco na skarżącego, aby poszukiwał własnych źródeł utrzymania i przy częściowym wsparciu pomocy społecznej, a przede wszystkim własnym działaniem wyszedł z sytuacji kryzysowej. Wbrew temu co twierdzi skarżący na przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej i na wysokość tego świadczenia może mieć sposób realizacji przez wnioskodawcę postanowień kontraktu socjalnego ograniczający się w niniejszej sprawie jedynie do deklarowania poszukiwania zatrudnienia. Według art. 4 ups osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 2 ups brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jeżeli chodzi o poczucie godności skarżącego i wskazywane ograniczanie jego możliwości samostanowienia przez działania organów Sąd zwraca uwagę, że Prezydent [...] przyznając skarżącemu zasiłek w takiej, a nie innej wysokości, traktuje skarżącego właściwie w tym zakresie. Organ pomocy społecznej uważa, że skarżący to osoba zaradna życiowo, mogąca funkcjonować poza systemem pomocy społecznej. To, że organ pomocy społecznej chce zaktywizować skarżącego do wyjścia z bezdomności i do podjęcia zatrudnienia świadczy o tym, że organ buduje pozytywny wizerunek skarżącego. Organ traktuje skarżącego jako jednostkę, która może funkcjonować samodzielnie i pełnić właściwe do swoich możliwości osobistych role społeczne. Zdaniem Sądu skarżący sam obniża swą pozycję społeczną niepodejmując zatrudnienia i sytuując się w gronie osób utrzymujących się z pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.