I SA/Wa 212/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 58 i 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267), w związku z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Powiatu [...] reprezentowanego przez radcę prawnego M. K. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], w postaci nieruchomości zabudowanej oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] oraz działka nr [...] o pow. ogólnej [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. O., H. O., oraz M. K. zwrócili się do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...], który działając w oparciu o art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 z późn. zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość będącą we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], w postaci nieruchomości zabudowanej oznaczonej ewidencyjnie, jako działka nr [...] oraz działka nr [...] o pow. ogólnej [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Ministra Skarbu Państwa zawiadomieniem z dnia [...] znak [...], poinformował strony o wpłynięciu wniosku K. O., H. O. oraz M. K., reprezentowanych przez adw. C. L., jak też o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania ewentualnych pisemnych wyjaśnień czy dodatkowych dokumentów. Minister Skarbu Państwa po zbadaniu całości okoliczności sprawy stwierdził, iż przedmiotowa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa i decyzją z dnia [...] znak [...] stwierdził jej nieważność. Pismem z dnia [...] radca prawny M. K. pełnomocnik Powiatu [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] znak [...], wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji Ministra Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa badając całość okoliczności sprawy stwierdził, że pełnomocnik Powiatu [...] - radca prawny M. K., ustanowiony na podstawie stosownego pełnomocnictwa z dnia [...] wniósł na podstawie art. 58 k.p.a. do Ministra Skarbu Państwa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] znak [...]. Pełnomocnik Powiatu [...] zwrócił uwagę, iż nie otrzymał ww. decyzji Ministra Skarbu Państwa, gdyż Sekretarz Powiatu [...] nie przekazał mu jej i zapoznał się z treścią skarżonej decyzji dopiero po powrocie z wyjazdu zagranicznego tj. 14.08.2013r. w związku z powyższym nie mógł zająć stanowiska w tej materii w czasie określonym w decyzji. Ponadto pełnomocnik Powiatu [...] poinformował, iż Sekretarz Powiatu [...] nie zawiadomił pełnomocnika o wpłynięciu decyzji gdyż uznał, iż skoro ujęty został on w rozdzielniku ww. decyzji to winien ją otrzymać. W związku ze wskazaną argumentacją Minister Skarbu Państwa wskazał, że z treści art. 58 kpa wynika, iż organ administracji publicznej zobligowany jest do przywrócenia terminu, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki a mianowicie: zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia, dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu oraz uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż pierwsze dwie przesłanki art. 58 zostały spełnione, gdyż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy w terminie o tyle nie można zgodzić się, iż została spełniona ostatnia przesłanka tj. uchybienie wystąpiło bez winy zainteresowanego Następnie zwrócił uwagę, iż w doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon Komentarz 1970 s. 136). Analizując powyższą kwestię, organ podkreślił fakt, iż zawiadomieniem z dnia 20 maja 2013r. znak MSP/DMSP/2715/MW/13 organ poinformował strony postępowania o wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...], jak też możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie przed wydaniem stosownej decyzji w terminie 30 dni od chwili otrzymania zawiadomienia. Co istotne w sprawie, Starosta [...] jak też Zarząd Powiatu [...] otrzymali powyższe pismo w dniu 27 maja 2013r., o czym świadczą daty i podpisy na zwrotnych potwierdzeniach odbioru. Wcześniej strony postępowania były również informowane, iż na skutek złożenia, przez K.O., H.O., oraz M.K. reprezentowanych przez adw. C.L., wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] Minister Skarbu Państwa zwrócił się pismem z dnia [...] znak [...] do Wojewody [...] o przesłanie akt sprawy i zajęcie stosownego stanowiska. W dniu 06.06.2013. pełnomocnictwo do działania w imieniu Powiatu [...] zostało udzielone radcy prawnemu M.K., jak wynika z daty zostało ono udzielone po otrzymaniu przez Zarząd Powiatu [...] ww. zawiadomienia. Istotny w sprawie jest również fakt, iż o powyższym zdarzeniu nie został poinformowany Minister Skarbu Państwa prowadzący postępowanie ani przez Zarząd Powiatu [...] ani przez jego pełnomocnika, o czym również jest mowa we wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślono, iż w doktrynie przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi jeżeli strona lub jej pełnomocnik uczynił "...zadość wymaganiom staranności, troskliwości, i ostrożności w prowadzeniu procesu (...), jeżeli w niczym nie uchybił swoim obowiązkom, nie dopuścił się żadnego niedbalstwa..."(orzeczenie SN. Z dnia 11.07.1935r., HIC 1146/34, OSP 1935 poz. 597 ; cyt. przez B. Adamiak Komentarz 1996 s 297). Reasumując powyższe organ stwierdził, iż nie została spełniona jedna z przesłanek do uznania wniosku za zasadny, a mianowicie uchybienie terminu nie nastąpiło bez winy zainteresowanego. Skargę na tę decyzję złożył Zarząd Powiatu [...]. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Ministra Skarbu Państwa i wskazał, że pełnomocnictwo nie zostało przedłożone organowi prowadzącemu sprawę administracyjną pisemnie, to jednak w dniu 19 czerwca 2013 r. o godzinie 9:19 powiadomił pracownika Departamentu Mienia Skarbu Państwa Ministerstwa Skarbu Państwa Pana M. W. prowadzącego przedmiotową sprawę o tym, że jest pełnomocnikiem Powiatu [...] w tej sprawie. Pracownik Ministerstwa Skarbu Państwa Pan M. W. miał wiedzę o fakcie, że jest w sprawie ustanowiony pełnomocnikiem i w związku z tym w rozdzielniku decyzji z dnia [...] jako adres do doręczenia decyzji do Zarządu Powiatu [...] wpisano adres Kancelarii tj. ul. [...],[...]. W jego ocenie gdyby organ administracji nie posiadał tej wiedzy to nie kierował by decyzji na adres jego Kancelarii. Ponadto pomimo, iż nie dostarczył pełnomocnictwa osobiście ani listownie do Ministra Skarbu Państwa, to po jego rozmowie z Panem W. zgodnie z przepisem art. 72 k.p.a. fakt ten jako istotny do sprawy (powiadomienie, iż w sprawie występuje pełnomocnik Powiatu [...]) powinien zostać utrwalony w aktach sprawy w formie adnotacji sporządzonej przez tego pracownika. W jego ocenie jako pełnomocnik uczynił zadość wymaganiom staranności i ostrożności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania, a fakt nie poinformowania mnie o wpłynięciu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] do Starostwa Powiatowego w [...] wyniknął z przeświadczenia Sekretarza Powiatu, iż decyzja ta została skierowana do pełnomocnika, co wynikało z rozdzielnika decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który nakazywałby wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sprawa dotyczy odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji Ministra Skarbu Państwa. Instytucja przywrócenia terminu do złożenia odwołania lub zażalenia w postępowaniu administracyjnym uregulowania jest w art. 58 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Zachowanie przez Skarżącego ostatnich dwóch przesłanek jest w sprawie bezsporne. Zasadniczą przesłanką przywrócenia uchybionego terminu jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. Pojęcie braku winy nie ma definicji legalnej i każdorazowo musi być analizowane na gruncie konkretnego stanu faktycznego. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Mieszczą się więc tu wszystkie przypadki działań leżących poza jakimkolwiek wpływem na nie samej strony (np. mylne pouczenie o terminach zaskarżenia, brak przekazania pisma przez dorosłego domownika), jak i nietypowe zdarzenia dotykające samej strony (np. nagła choroba czy incydent zakłócający istotnie jej funkcjonowanie). Zatem oceniając brak winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy. Nawet choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i uniemożliwia dokonanie czynności, a strona nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i konieczne jest uprawdopodobnienie przez stronę, stosowną argumentacją, swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda była niezależna od niej i istniała przez cały czas aż do chwili złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie, braku winy oznacza wykazanie tej okoliczności z dużą wiarygodnością. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Organ zasadnie odmówił wnioskowanego przywrócenie terminu, albowiem Skarżący nie spełnił ustawowych przesłanek przywrócenie terminu zawartych w art. 58 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa, istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego (tak: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach umieszczonej na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 332/01; wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06; wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06). Organ musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. W przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że Zarząd Powiatu ustanowił pełnomocnika, pełnomocnik ten nie zgłosił się do udziału w sprawie przed Ministrem Skarbu Państwa na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Niewątpliwie telefoniczne zgłoszenie dokonane do pracownika urzędu nie mogło wywrzeć żadnych skutków procesowych. Wskazywana w skardze instytucja ustanowiona w art. 72 k.p.a. nie ma w takich sytuacjach zastosowania. Treścią adnotacji mogła być jedynie informacja o odbytej rozmowie ale nie mogła stanowić skutecznej formy ustanowienia w sprawie pełnomocnika. Poza tym art. 72 k.p.a. dotyczy czynności organu a nie stron procesowych. Pamiętać należy, że to mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się profesjonalnego pełnomocnika procesowego, tym samym to na stronie ciąży obowiązek starannego wyboru pełnomocnika. Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, ma zaś obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością i zaangażowaniem w sprawę, jak gdyby działał na własną rzecz. W związku z tym doręczenie decyzji Skarżącemu było zgodne z art. 42 k.p.a. a zatem było prawidłowe. Dalej należy odnieść się do pozostałych kwestii zawinienia Zarządu Powiatu w niedotrzymaniu terminu. Skarżący powołuje się na uzasadnione przeświadczenie, wynikające z stosownej adnotacji w decyzji, iż została ona doręczona również pełnomocnikowi. Podkreślić więc należy, że pracownik Zarządu Powiatu, według oświadczenia pełnomocnika był poinformowany jedynie o odbytej rozmowie telefonicznej a nie o złożeniu do sprawy pełnomocnictwa. Nawet gdyby pozostawał w błędzie w tym zakresie wskazać trzeba, że to mocodawca jest dysponentem procesu a zatem decyzja o składaniu środka zaskarżenia winna być podjęta ewentualnie przez Zarząd Powiatu. Poza tym starannie działający pełnomocnik winien zawiadomić swego mocodawcę o wyjeździe zagranicznym. Jeżeli tego nie uczynił trudno mówić o zachowaniu przez niego staranności, jeżeli było inaczej to Skarżący nawet sądząc, że działa w sprawie skutecznie ustanowiony pełnomocnik, wiedząc o jego nieobecności winien poczynić starania aby złożyć środek odwoławczy w terminie. Zatem w opinii Sądu Skarżący ostatecznie nie wykazał istnienia przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a., albowiem nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Podawane przez niego okoliczności nie uzasadniają twierdzenia o istnieniu podstaw do przywrócenia terminu. Dodatkowo podkreślić należy, iż dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia nie może opierać się na nowych, podnoszonych dopiero w skardze twierdzeniach. Jeśli nie były znane dotychczas organowi, a dodatkowo mogły zostać wzięte pod uwagę, musiały zostać zgłoszone na etapie rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu. Sąd administracyjny pełni w takiej sytuacji jedynie funkcję kontrolną. Nie jest kolejnym merytorycznym podmiotem, badającym ten sam wniosek. Nawet z tego powodu, wobec ewidentnego rozszerzenia twierdzeń uzasadniających argumentację Skarżącego zarzuty skargi w większości nie mogły być uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie organu odpowiada prawu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.