I SA/Wa 2122/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie zaliczki na poczet odszkodowania za położoną w gminie [...] nieruchomość przejętą pod budowę Regionalnej Drogi [...]. Postanowienie Ministra Inwestycji Rozwoju wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Stanowiąca własność A. N. nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczona została pod budowę regionalnej drogi [...]. W konsekwencji czego, z dniem uzyskania waloru ostateczności przez tę decyzję, przeszła ona na rzecz województwa [...], stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa". To z kolei prowadziło do obowiązku ustalenia za nią odszkodowania, co nastąpiło decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. nr [...]. Pismem z [...] czerwca 2018 r. A. N. wystąpiła do Wojewody [...] z żądaniem wypłaty odsetek od wypłaconej z opóźnieniem zaliczki na poczet odszkodowania. Wskazywała mianowicie, że żądanie jej wypłaty złożyła w Urzędzie Miasta [...][...] września 2016 r., a zaliczka wpłynęła na jej konto bankowe dopiero [...] czerwca 2017 r. W następstwie rozpoznania powyższego żądania Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie zaliczki na poczet odszkodowania. W ocenie organów wypłata zaliczki (przewidzianej w art. 12 ust. 5b specustawy drogowej) oraz związane z nią rozliczenia jako czynność techniczno-obrachunkowa pozostają poza zakresem postępowania administracyjnego i odbywają się w wyłącznie w sferze stosunków między wywłaszczonym a płatnikiem. Wykonanie powyższych czynności winno zaś nastąpić przy spełnieniu świadczenia przez podmiot do tego zobowiązany. Brak jest natomiast jakichkolwiek prawnych podstaw do władczego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w ww. zakresie. Żądanie naliczenia odsetek za opóźnienie w wypłacie zaliczki odszkodowania ustalonego przez organ I instancji (w formie decyzji administracyjnej) nie jest także objęte – wbrew temu co twierdziła wnioskodawczyni - dyspozycją art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n". Przepis ten dotyczy bowiem jedynie niezachowania terminu zapłaty odszkodowania wskazanego w ostatecznej decyzji odszkodowawczej. Minister zwracał przy tym uwagę, że sama zaliczka (prawo do niej) nie jest jeszcze świadczeniem w postaci odszkodowania. Ze względu właśnie na tymczasowy i warunkowy jej charakter w porównaniu z definitywnym prawem do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji formy te nie są tożsame. Na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju A. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając zobowiązania organu od wydania decyzji ustalającej wysokość odsetek od opóźnionej wypłaty zaliczki i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi odwoływała się do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu (wypracowanego na tle regulacji ujętej w art. 132 ust. 2 u.g.n.) o możliwości dochodzenia w postepowaniu administracyjnym roszczenie o odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie. Obowiązek zapłaty odsetek jest bowiem pochodnym od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zaś obowiązek zapłaty odszkodowania powstaje na tle stosunku administracyjnego to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje swój administracyjny charakter. Stąd kwestionowała stanowisko organów o braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Krańcowo zarzuciła organom opieszałość przy rozpoznawaniu jej żądania, wskazując przy tym na wydany w związku ze zwłoką Wojewody [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 czerwca 2019 r. II SAB/Gl 63/18. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, którymi są: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności świadczące o istnieniu "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w tym przepisie nie zostały co prawda w Kodeksie skonkretyzowane, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że są to tego rodzaju okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Obejmują więc sytuacje gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, Lex nr 1982821). Są to przeszkody natury przedmiotowej, powodujące pierwotną bezprzedmiotowość postępowania, wynikającą przykładowo z braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienie w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca domagała się bowiem ustalenia przez organ właściwy do orzeczenia o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod inwestycje drogowe odsetek od zaliczki na to odszkodowanie, która wypłacona jej została z uchybieniem terminu wskazanego w art. 12 ust. 5b specustawy drogowej. Tymczasem ani przepisy tej ustawy, ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, do stosowania których odpowiednio przy ustaleniu wysokości i wypłaty odszkodowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, nie kreują kompetencji organu administracji publicznej do rozstrzygania w tym przedmiocie w drodze decyzji. W świetle zaś ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP (potwierdzonej także w art. 6 k.p.a.) zasady legalizmu – do której nawiązywał w swoich rozważaniach Minister - organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza zaś, że w swoich działaniach nie mogą one wyjść poza ramy przyznanych im prawem kompetencji, ani orzekać w sposób, na który przepisy prawa im nie zezwalają. Nawet wówczas jeśli by w danych okolicznościach faktycznych takie działania uznawały za pożądane czy wręcz społecznie oczekiwane lub akceptowalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 14.09.2017 r. I SA/Wa 936/17, Lex nr 2393267). Kompetencji organu administracji publicznej nie można wszak domniemywać. Innymi słowy, dopóki w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego uprawniającego organ administracji publicznej do władczego i jednostronnego ukształtowania określonego stosunku administracyjnego (tu ustalenia odsetek od wypłaconej z opóźnieniem zaliczki na poczet odszkodowania), nie może on w tym przedmiocie wszcząć postępowania, a w konsekwencji także wydać w nim merytorycznej decyzji. Jak już wspomniano, kompetencji do decyzyjnego ustalenia odsetek od wypłaconej ze zwłoką zaliczki na poczet odszkodowania, organowi właściwemu do ustalenia samego odszkodowania za przejęte pod inwestycję drogową nieruchomości, przepisy prawa nie przyznają. Nie stanowi zwłaszcza takiej podstawy przywoływany w skardze art. 132 ust. 2 u.g.n., stanowiący, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Unormowanie to odnosi się wszak wprost – jak zasadnie wywiódł Minister - do problematyki zwłoki w wypłacie odszkodowania. Tylko zatem skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji ostatecznej mogą powodować zastosowanie tej instytucji. Przewidziana natomiast w art. 12 ust. 5a specustawy drogowej zaliczka - w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej odszkodowanie, o której mowa w ust. 4g, której wypłata jednorazowa następuje w terminie 30 dni od złożenia wniosku - bez wątpienia nie jest świadczeniem tożsamym z odszkodowaniem, będącym ekwiwalentem utraconego prawa. Jej funkcją jest wyłącznie częściowe złagodzenie byłemu właścicielowi konsekwencji odjęcia prawa rzeczowego, jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję ustającą z tego tytułu należne mu odszkodowanie, kończącą prowadzony w tym przedmiocie ewentualny spór. Ze względu zatem na charakter owej zaliczki, w porównaniu z definitywnym prawem do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, instytucji odnoszącej się do odszkodowania nie można do niej zastosować. Takie podejście potwierdza także ujęte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania", a nie do materii odnoszącej się do innych aspektów rozliczeń finansowych związanych z wywłaszczeniem. Z tych względów dla rozstrzygnięcia problematyki trybu ewentualnego dochodzenia odsetek za zwłokę w wypłacie zaliczki na poczet odszkodowania, nie mają także znaczenia formułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy – które skądinąd skład orzekający w sprawie podziela - o dopuszczalności administracyjnej drogi dochodzenia odsetek od wypłaconego z opóźnieniem odszkodowania. Przywoływane zatem w tym kontekście w treści skargi wyroki (jak choćby wyroki NSA z 5 marca 2006 r. I OSK 525/05 czy 15 maja 2014 r. I OSK 2440/12), jako odnoszące się do zasadniczo odmiennej materii niż objęta żądaniem strony z [...] czerwca 2018 r., w związku z którym wydano kwestionowane postanowienie, nie mogą rzutować na ocenę jego legalności. Konkludując zatem stwierdzić należy, że z uwagi na brak możliwości dochodzenia w postępowaniu administracyjnym odsetek od wypłaconej z opóźnieniem zaliczki na poczet odszkodowania, odmowa wszczęcia w tym przedmiocie postępowania, znajduje umocowanie w treści normatywnej art. 61a § 1 k.p.a. Podejmując zatem tej treści postanowienie Wojewoda [...] jak też utrzymujący je w mocy Minister Inwestycji i Rozwoju nie naruszyli prawa, co czyni skargę niezasadną. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje kwestia okresu procedowania sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącej z [...] czerwca 2018 r. Niezależnie bowiem od tego jak długo trwało postępowanie, kończący je akt jurysdykcyjny (o charakterze formalnym), pod względem treści musiałby być tożsamy z tym jaki w sprawie ostatecznie podjęto Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.