II SAB/Gl 63/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wypłaty odsetek od opóźnionej płatności zaliczki na odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do ustalenia i wypłacenia skarżącej odsetek za opóźnienie w wypłacie zaliczki odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 2. orzeka, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5 oraz art. 18 ust. 1, 1a, 1e, art. 22 i 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, zwanej też dalej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. lub z. r. i d.) a także art. 130 ust. 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 104 i 107 K.p.a., ustalił odszkodowanie na rzecz A. N. (dalej również jako: "skarżąca") w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w R. , obręb C. , oznaczoną jako działka nr 1 o powierzchni [...] ha, powstałą z podziału działki nr 2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. , powiększając je o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę [...] zł oraz zobowiązał Prezydenta Miasta R. , jako zarządcę drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu do wypłaty ustalonego odszkodowania. Skarżąca pismem z dnia [...] r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w punkcie 1. w zakresie w jakim nie określała ona wysokości odszkodowania ponad kwotę [...] zł i konsekwentnie w zakresie, w jakim nie ustalała ona kwoty równej 5% wartości nieruchomości na kwotę ponad [...]zł. Pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła w Urzędzie Miasta R. wniosek o wypłatę całości odszkodowania w związku z ostatecznością decyzji, w zakresie nieobjętym odwołaniem, tj. co do kwoty [...] zł oraz kwoty równej 5% ustalonej wartości nieruchomości. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r., skierowanym do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, skarżąca zażądała wypłaty odsetek za opóźnienie z tytułu nieterminowej wypłaty zaliczki odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Do przedmiotowego żądania skarżąca załączyła kserokopię pisma skierowanego do Wydziału Infrastruktury Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz złożonego w dniu [...]r. w Urzędzie Miasta R. , zawierającego oświadczenie o wydaniu nieruchomości oraz wniosek o wypłatę zaliczki na odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu tego pisma skarżąca podała, że zgodnie z art. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), zaliczka na odszkodowanie powinna zostać wypłacona w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową natychmiastowej wykonalności, co nastąpiło w dniu 5 sierpnia 2016 r. Wojewoda Śląski pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą o przekazaniu jej żądania zgodnie z właściwością, tj. Prezydentowi Miasta R.. W piśmie tym wskazano, że wypłata zaliczki, jak również wypłata odsetek od "opóźnionej" zaliczki jest czynnością materialno-techniczną, która nie należy do kompetencji Wojewody. W odpowiedzi na powyższe skarżąca złożyła w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim pismo z dnia [...] r., w którym przytoczyła poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych w przedmiocie charakteru prawnego odsetek od zapłaty zaliczki z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie, w świetle którego obowiązek zapłaty tychże jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej, a wobec tego, że obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12, LEX). Ponadto, skarżąca podniosła, powołując się w tym względzie na orzecznictwo, że organem właściwym do ustalenia i przyznania odsetek z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie zaliczki na odszkodowanie jest organ właściwy do ustalenia odszkodowania. W tym względzie powołała się na treść dołączonego w kserokopii odpisu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Katowicach z dnia [...] r.  Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski wystąpił do Prezydenta Miasta R. o wskazanie, kiedy skarżąca złożyła wniosek o wypłatę zaliczki i czy wniosek był ponowiony; kiedy Prezydent wypłacił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość; czy i kiedy Prezydent wypłacił zaliczkę i w jakiej wysokości oraz kiedy skarżąca złożyła wniosek o wypłatę odsetek od zaliczki. Skarżąca pismem z dnia [...] r., skierowanym do Ministra Inwestycji i Rozwoju, złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę Śląskiego. W piśmie z dnia [...] r. skarżąca ponownie wezwała Prezydenta Miasta R. do wypłaty na jej rzecz odsetek od opóźnionej płatności przedmiotowej zaliczki. Postanowieniem z dnia 10 października 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 37 § 6 w zw. z art. 123 Kpa, uznał, że Wojewoda Śląski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i odstąpił od wyznaczenia Wojewodzie terminu do rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zasadzało się na przyjęciu, że wniosek skarżącej nie zainicjował sprawy administracyjnej z uwagi na brak przepisu w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak też w ustawie o gospodarce nieruchomościami, który przyznawałby wojewodzie kompetencję do ustalenia wysokości odsetek za zwłokę w wypłacie zaliczki na poczet odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość. W ocenie Ministra, żądanie ustalenia i wypłaty odsetek w związku ze zwłoką wypłaty zaliczki nie jest sprawą administracyjną i nie podlega rozstrzygnięciu w ramach orzeczenia administracyjnego. Minister uznał, że jest to jedynie kwestia rozliczeń pomiędzy byłym właścicielem gruntu a zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. W związku z powyższym uznał, że złożenie przez skarżącą żądania określenia i wypłaty odsetek nie zainicjowało postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa., co w konsekwencji skłoniło organ do uznania, że Wojewoda Śląski nie był zobowiązany do zachowania terminu wskazanego w art. 35 Kpa, ani do zastosowania się do treści art. 36 § 1 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] § 1 i § 2 Kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wypłaty skarżącej odsetek od opóźnionej wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania. W uzasadnieniu postanowienia powołał argumenty zbieżne z poglądem wyrażonym przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w ww postanowieniu z dnia [...] r., w świetle których podanie skarżącej nie zainicjowało sprawy, której rozstrzygnięcie miałoby nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Organ wskazał przy tym, że w jego ocenie rozstrzyganie o odsetkach bez wyraźnego ustawowego wskazania kompetencyjnego oraz bez zastosowania właściwej argumentacji prawniczej w związku z luką extra legem mogłoby stanowić przesłankę nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Uznał, że w świetle poczynionych ustaleń brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej dotyczącego wypłaty odsetek od opóźnionej zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość przejętą od realizacje inwestycji drogowej, w trybie administracyjnym.  Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania "Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach" w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek od opóźnionej płatności zaliczki na odszkodowanie za nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania w tej sprawie decyzji w terminie miesiąca oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, że "Urząd Wojewódzki" do dnia sporządzenia skargi nie wydał decyzji w jej sprawie i przekroczył wszelkie terminy przewidziane kodeksem postępowania administracyjnego, prowadząc nieuzasadnioną i przewlekłą korespondencję z Urzędem Miasta R. . Bezprawnie nie wydał decyzji w sprawie jej wniosku, do czego był zobowiązany i w konsekwencji organ dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki w rozpatrywaniu jej wniosku, czym doszło do obrazy art. 12 § 1 i 2 Kpa. Zignorował też podstawy prawne uzasadnienia przytoczone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wydanym w sprawie postanowieniu tego organu z dnia [...] r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie wniósł ojej oddalenie. Rozpoznając skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to zgodnie treścią art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Analizując formalne przesłanki wniesionej skargi Sąd uznał ją za dopuszczalną. W świetle utrwalonego obecnie orzecznictwa, wbrew wyrażonemu w niniejszej sprawie stanowisku Wojewody oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju, roszczenie o wypłatę odsetek za opóźnienie w wypłacie przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w tym odszkodowania i zaliczek wypłaconych na podstawie ustawy z.r. i d. (art. 12 ust. 4a, ust. 5a i ust. 5 tej ustawy w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma administracyjny charakter. (zobacz m.in. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12 - LEX nr 1115964, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1034/17 - LEX nr 2399334, wyrok WSA w Gliwicach z 28 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Gl 50/17 - LEX nr 2517401 i z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1402/17 - LEX nr 2513952). W konsekwencji dopuszczalność skargi na bezczynność i przewlekłość w takich sprawach wynika co najmniej z treści art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z pkt 4 ustawy p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie jest przez Wojewodę kwestionowane, że zaliczka na poczet przyznanego skarżącej odszkodowania została wypłacona przez Prezydenta Miasta R. z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nadto przed wytoczeniem rozpatrywanej skargi skarżąca wniosła pismem z dnia [...] r. ponaglenie. Rozpoznając skargę co do meritum Sąd wziął w pierwszej kolejności pod uwagę, że postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski odmówił wszczęcia postępowania dwuinstancyjnego w sprawie dotyczącej wypłaty żądanych przez skarżącą odsetek. Oznacza to, że zostało wydane w tej sprawie orzeczenie w pierwszej instancji (jakkolwiek niemerytoryczne) kończące na tym etapie postępowanie administracyjne, od którego przysługiwało skarżącej w odrębnym trybie zażalenie. W konsekwencji postanowienie to pozostaje poza kontrolą Sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Wydanie tego postanowienia oznacza jednak, że w sprawie ustała bezczynność i przewlekłość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, a tym samym bezprzedmiotowe stało się objęte skargą żądanie zobowiązania Wojewody Śląskiego jako organu, (a nie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego jak tego żądała skarżąca), do wydania decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty spornych odsetek. W tym zatem zakresie postępowanie sądowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i nie kwestionuje tego również Wojewoda Śląski, że zaliczka na poczet przyznanego skarżącej odszkodowania została jej wypłacona przez Prezydenta Miasta R. z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 12 ust. 5a ustawy z.r. i d. Nie może zatem w świetle treści art. 481 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025) w zw. z treścią art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z treścią art. 13 ust. 5 ustawy z.r. i d. ulegać wątpliwości, że skarżąca miała prawo żądać za przedmiotowe opóźnienie odsetek. Skoro takie żądanie sformułowała, to powinno ono być w postępowaniu administracyjnym rozpoznane z zachowaniem terminów o jakich mowa w Kpa. Wbrew stanowisku zajętemu w tej sprawie przez Wojewodę, Prezydenta Miasta R. oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju w świetle orzecznictwa obowiązek zapłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania i względnie jak w niniejszej sprawie zaliczki na to odszkodowanie, zachowuje administracyjny charakter, chociaż w istocie jest instytucją prawa cywilnego. Wynika to z faktu, że obowiązek ten jest roszczeniem akcesoryjnym, związanym czy to z przyznanym odszkodowaniem czy też prawem do uzyskania zaliczki na poczet takiego odszkodowania, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że w związku z treścią art. 132 ust. 2 u.g.n., zgłaszane w tym względzie roszczenia pozostają poza przedmiotem postępowania administracyjnego i w konsekwencji mogą być dochodzone jedynie na drodze postępowania cywilnego. Konstatując, że obowiązek zapłaty odsetek od przyznanego w postępowaniu administracyjnym odszkodowania lub przyznania prawa do wypłaty na jego poczet zaliczki, zachowuje administracyjny charakter, należy w świetle obowiązujących przepisów przyjąć, że realizacja tego obowiązku następuje przez czynność materialno-techniczną, polegającą na zapłacie wyliczonych odsetek. Gdy zaś powstaje spór co do tego, czy odsetki za opóźnienie w ogóle są należne lub też spór co do ich wysokości, to powinien być on rozstrzygnięty przez wydanie decyzji administracyjnej, załatwiającej zgodnie z treścią art. 104 Kpa sprawę w tym zakresie. Brak jest bowiem przepisów, w oparciu o które można by przyjąć odmienne w tym względzie unormowanie. Konsekwencją takiego zapatrywania jest na gruncie niniejszej sprawy stwierdzenie, że decyzję taką powinien wydać Wojewoda Śląski, jako organ, który zgodnie z treścią art. 12 ust. 4b ustawy z.r. i d. wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Ani z przepisów tej ustawy, ani też z ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby kompetencję w tym zakresie posiadał jakiś inny organ, którego też w niniejszej sprawie ani Wojewoda Śląski ani też Minister Inwestycji i Rozwoju nie wskazali przy jednoczesnym twierdzeniu, że rozpoznanie sprawy przez Wojewodę nastąpiłoby w warunkach o jakich mowa w art. 15 § 1 pkt 2 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, należało przyjąć, że skoro wniosek skarżącej z dnia [...] r. o wypłatę odsetek od spóźnionej wypłaty zaliczki wpłynął do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego dnia 12 czerwca, zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie Wojewoda Śląski wydał [...] r., to niewątpliwie w związku z treścią art. 35 Kpa pozostawał w tej sprawie bezczynny, prowadząc jednocześnie postępowanie przewlekle. Przewlekłość i bezczynność miała przy tym, zdaniem Sądu, rażący charakter w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., gdy zważy się, że sprawa wymagała praktycznie jedynie ustalenia kiedy zaliczka powinna być i kiedy faktycznie została wypłacona, które to okoliczności mogły być ustalone w oparciu o akta administracyjne. Niewątpliwie zatem, sprawa ta mogła być załatwiona zgodnie z treścią art. 35 § 2 Kpa w ciągu miesiąca, tym bardziej, gdy zdaniem Wojewody, nie podlegała ona w ogóle załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane dopiero po upływie ponad 6 m-cy od wpływu wniosku. Uzasadniało to jednocześnie przyznanie przez Sąd skarżącej z urzędu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy. Kwota w tej wysokości powinna spełnić, zdaniem Sądu, przede wszystkim funkcję dyscyplinującą w stosunku do organu, który świadomie unikał, przez tak długi okres podjęcia w sprawie formalnego rozstrzygnięcia oraz stanowić rekompensatę dla skarżącej z tytułu niewypłaconych jej w terminie odsetek, należnych z tytułu zwłoki w wypłacie zaliczki (art. 481 Kc), a to w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 482 Kc od zaległych odsetek można żądać odsetek za opóźnienie dopiero od wytoczenia o nie powództwa. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. mr