I SA/Wa 2135/17

Sygn. akt I SA/Wa 2135/17 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] - sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia [...] października 2014 r., nr [...] - stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę [...] z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa, własności nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia wystąpiła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w [...], która wskazała, że Gmina nie mogła nabyć prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - ponieważ nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa. W wyniku decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1979 r., w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, działka nr [...] przeszła na własność Spółdzielni. Wskazała ponadto, iż włada tą nieruchomością jak właściciel, z tym, że tytuł prawny do niej nie został ujawniony w księdze wieczystej. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], umorzył postępowanie o stwierdzenie nieuważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu powołał treść art. 157 § 2 kpa i art. 28 kpa oraz podniósł, że interes prawny wynikać musi z określonego przepisu prawa materialnego, przyznającego podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania określone uprawnienia lub obowiązki, podlegające konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, iż skomunalizowana działka nr [...] w dniu [...] czerwca 2000 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Przy czym Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. poinformowało, że grunt ten był objęty decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1979 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia wymiany gruntów. Na mocy tego orzeczenia objęła ją we władanie Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] - w zamian za działki ewidencyjne oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...] i inne, które z kolei Spółdzielnia ta bezpłatnie użytkowała na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...]. Minister podniósł, że skoro Spółdzielnia nie posiadała tytułu własności do działek geodezyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] i innych - które podlegały wymianie we wskazanym uprzednio postępowaniu zakończonym w 1979 r. - to nie uzyskała też takiego tytułu wobec działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...], którą posiada w wyniku tej wymiany. Dysponuje ona jedynie decyzją o nieodpłatnym użytkowaniu na cele rolnicze nieruchomości i sama podkreśliła, iż tylko włada nieruchomością, ale jej tytuł prawny nie został ujawniony w księdze wieczystej. Wskazał ponadto, że w postępowaniu komunalizacyjnym stronami są Skarb Państwa, jako właściciel mienia, gmina, która to mienie nabywa oraz osoby powołujące się na dokumenty, iż to nie Skarbowi Państwa, lecz im przysługiwało w dniu [...] czerwca 2000 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast osób posiadających jedynie przedmiot komunalizacji, gdyż nie wpływa to na zakres ich uprawnień. Ponieważ skarżącą nie przedstawiła tytułu prawnego do działki nr [...], to nie jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - dlatego też wszczęte postępowanie należało umorzyć. Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w [...], zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa, poprzez umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r., w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania i istnienia obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego; - art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego przy braku podstaw do jego umorzenia w sytuacji, gdy organy administracji publicznej działają na postawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Spółdzielnia podniosła, że wbrew twierdzeniom Ministra jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jako właściciel nieruchomości była uczestnikiem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, położonych na terenie wsi [...] i [...], gminy [...]. Przy czym została ujęta w wykazie zmian gruntowych, wspólnie z właścicielami pozostałych nieruchomości. Tytuł prawny Spółdzielni nie został jedynie ujawniony w księdze wieczystej - a przecież tylko właściciele biorą udział w postępowaniu wymiennym. Przy czym istnienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. uniemożliwia Spółdzielni ujawnienie tytułu prawnego do nieruchomości w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. umarzająca postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto i Gminę [...] z dniem [...] lipca 2000 r., z mocy prawa, własności nieruchomości rolnej, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Przedmiotowe orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na wstępie wskazać należy, że art. 28 kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "strony postępowania administracyjnego" i "interesu prawnego" w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wskazywały one, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Mieć interes prawny w sprawie znaczy zatem to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki - vide wyroki NSA z 13 marca 2001, sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 72/00 i z 12 lutego 2002, sygn. akt V SA 1123/01. Podstawę materialnoprawną decyzji - o której stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca Spółdzielnia - stanowił art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.), dalej jako "ustawa". Decyzją tą stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z dniem [...] lipca 2000 r., z mocy prawa, własności nieruchomości rolnej stanowiącą działkę nr [...]. Zgodnie z powołanym art. 13 ust. 2 ustawy nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Przy czym art. 13 ust. 1 powołanego aktu stwierdzał, że przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Powyższe oznacza, iż przedmiotem komunalizacji, która nastąpiła na podstawie tej regulacji, było wyłącznie mienie Skarbu Państwa, które w odpowiednim trybie nie zostało przekazane w Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencji do dnia [...] czerwca 2000 r. W niniejszej sprawie istotna jest zatem powołana powyżej data oraz to, czy w tym dniu nieruchomość rolna Skarbu Państwa została przyjęta do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Rozważając zakres podmiotów, które są legitymowane do uczestniczenia w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie przedmiotowej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w wyroku z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1231/14, że w ustawie z dnia 19 października 1991 r. brak jest przepisów szczególnych, które ograniczałyby krąg stron postępowania prowadzonego w trybie art. 13 ust. 2 tej ustawy wyłącznie do Skarbu Państwa i gminy występującej o stwierdzenie nabycia nieruchomości rolnej z mocy prawa. Nie jest zatem wykluczony udział w tym postępowaniu innego podmiotu, który wykaże, iż ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w tym, aby być stroną tego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym nabycia nieruchomości rolnych w trybie powołanej ustawy może mieć nie tylko podmiot legitymujący się tytułem prawnym do tej nieruchomości (przekreślającym tytuł Skarbu Państwa), lecz także podmiot, który ma roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., II OSK 324/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną postępowania może być zatem tylko podmiot, który wykaże swój interes prawny. W niniejszej sprawie strona wnioskująca o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powołuje się na przysługujące jej prawo własności nieruchomości, które - w jej opinii - zostało potwierdzone przez orzeczenie Wojewody [...] z [...] października 1979 r., nr [...], orzekające o wymianie gruntów położonych na terenie wsi [...] i [...], gminy [...]. Prawdą jest, że na mocy tego orzeczenia Spółdzielnia otrzymała we władanie sporny grunt. Nie można jednak pominąć faktu, iż w aktach sprawy znajduje się też decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1976 r., nr [...] o przekazaniu w bezpłatne użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości we wsiach [...] i [...]. Te grunty zostały następnie wymienione (czemu skarżąca nie zaprzecza) decyzją z 1979 r. Nie można zatem wywodzić, że Spółdzielnia otrzymała je tym aktem na własność. Zgodnie z obowiązującą w polskim prawie zasadą, zaczerpniętą z prawa rzymskiego "Nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet" oznaczająca, że nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw aniżeli sam posiada, Spółdzielnia nie mogła uzyskać własności gruntu w ramach wymiany za nieruchomość, którą miała tylko w posiadaniu. Wskazana decyzja z 1979 r., jak też z 1976 r., nie przekazywała żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, a co za tym idzie prawa własności. Skutkiem orzeczenia z 1979 r. było tylko to, iż Spółdzielnia objęła w posiadanie przedmiotową działkę, będąc jej użytkownikiem. Nie jest to zatem akt, w oparciu o który strona mogłaby twierdzić, że jest właścicielem tego gruntu. Przy czym odnosząc się do zarzutu skargi, że scalenie i wymiana gruntów obejmuje tylko podmioty będące właścicielami nieruchomości, podnieść należy, iż jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), obowiązującej w dacie wydania ww. orzeczenia z 1979 r., każdy uczestnik scalenia lub wymiany (właściciel lub samoistny posiadacz gruntów) otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Przepis ten ewidentnie wskazuje, że Spółdzielnia nie może twierdzić, iż uczestniczyła w postępowaniu wymiennym jako właściciel. Była ona uczestnikiem tego postępowania jako posiadacz władający wymienianym gruntem. Przy czym w postępowaniu tym nie jest wymagane badanie tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości objętych wymianą. Spółdzielnia nie wskazała zatem żadnych aktów, na podstawie których mogłaby twierdzić, iż na dzień [...] czerwca 2000 r. dysponowała tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Nie wykazała też, że posiada roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Z tego względu jedynie istniejący po stronie Spółdzielni tytuł prawny lub wykazanie istnienia posiadania roszczenia, które omówiono uprzednio, świadczyłby, że skarżąca posiada interes prawny w tym postępowaniu i ma prawo żądać działań organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skoro zatem organ wszczął i prowadził postępowanie w niniejszej sprawie, to w skutek poczynionych prawidłowych ustaleń o braku interesu prawnego Spółdzielni, zobowiązany był je umorzyć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/16, publ. LEX nr 2510597). Konkludując, stan faktyczny sprawy został ustalony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, rozwiniętą w art. 77 § 1 kpa, tj. w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Znajdował on oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, zostały wyjaśnione w sposób rzeczowy i kompletny, spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Sąd nie stwierdził również, by w toku postępowania organ uchybił innym normom postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.