I SA/Wa 2136/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego działek położonych przy ul. [...] w [...] o nr [...], o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr [...] i nr [...], o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr [...], odpowiadających obecnie części działki nr [...] o pow. [...] m2. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm., dalej jako: "ustawa zmieniająca") i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1993 r., Nr 23, poz. 97), decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...], której następcą prawnym w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej był [...] Holding Węglowy S.A. w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], o łącznej powierzchni [...] m2, a obejmującego m.in. działki: nr [...] o pow. [...] m2 zapisanej w KW nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2 zapisanej w KW nr [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie. E. S., E. L., J. J., J. J., K. F., A. C. oraz J. S. (dalej jako: "wnioskodawcy") pismem z dnia 22 października 2010 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz działki nr [...] o pow. [...] m2. Wnioskodawcy podnieśli, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie podlegała zwrotowi. Strony oświadczyły, iż pomimo tego, że Kopalnia Węgla Kamiennego "[...]" w [...] nie korzysta z przedmiotowych gruntów nie wystąpiono do byłych właścicieli o "zgodę" na ich zwrot. Ponadto byli właściciele nieruchomości nie byli informowani o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym. W ocenie wnioskodawców, wydana decyzja uwłaszczeniowa w zaskarżonej części narusza prawa osób trzecich, jak również dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego działek położonych przy ul. [...] w [...] o nr [...] o pow. [...] m2 zapisanej w KW nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2 zapisanej w KW nr [...], odpowiadających obecnie części działki nr [...] o pow. [...] m2. Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. E. L., J. J., J. J., K. F., A. C. oraz J. S. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., podnosząc, iż pomimo tego, że przedmiotowe grunty nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia Skarb Państwa nie dokonał ich zwrotu. Zdaniem wnioskodawców, podział uwłaszczonych działek w 1982 r. potwierdza ich nie użycie i całkowitą zbędność z punktu widzenia celów dla których orzeczono wywłaszczenie. Dlatego też, w ich ocenie, Skarb Państwa był zobowiązany już od tamtego czasu do ich obligatoryjnego zwrotu. Obowiązek ten miał charakter bezwzględny. Nie wykonanie go przez organy władzy publicznej nie może prowadzić do nieodwracalnej szkody w postaci utraty prawa własności nieruchomości przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców, tym bardziej, że warunki do zwrotu przedmiotowych gruntów urzeczywistniły się jeszcze przed datą 5 grudnia 1990 r. W ocenie wnioskodawców, brak uwzględnienia powyższych okoliczności w postępowaniu uwłaszczeniowym spowodowało niedopuszczalne na gruncie ustawy z dnia 29 września 1990 r. naruszenie praw osób trzecich. Ponadto we wniosku podniesiono, iż skarżący nie byli informowani o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister stwierdził, że badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. została wydana w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 1-2 tej ustawy ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie następuje z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Brak którejkolwiek z przesłanek oznaczał, że uwłaszczenie nie mogło nastąpić. Stwierdzenie zaś prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...], wynika, iż działka nr [...] z której została wydzielona działka nr [...] (por. wykaz zmian gruntowych obrębu [...] – [...] z 1982 r.) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w [...] pod budowę osadników wód popłuczkowych. Natomiast działka nr [...], która została wydzielona z działki nr [...], powstałej w wyniku zmian gruntowych z dotychczasowej parceli nr [...] (por. wykaz zmian gruntowych mapa jednostkowa nr 29-30, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r., znak [...]), została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1954 r., Rep. Nr [...]. Organ podał, że z kopii wypisów z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] września 1991 r., obejmującej swoim zakresem m. in. działkę nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] września 1991 r., dotyczącej między innymi działki nr [...], wynika, że rzeczone gruntu stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. Natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1983 r., nr [...], o przekazaniu Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" terenu w odpłatny zarząd oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1987 r., nr [...], o ustaleniu ceny gruntu będącego przedmiotem zarządu przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" i ustaleniu opłaty z tytułu tego zarządu, zmienionej decyzją Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r., nr [...], wraz z załącznikami, wynika, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. powyższy grunt znajdował się w zarządzie uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Zdaniem Ministra, w świetle powyższego spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 2 ustawy zmieniającej, jeżeli nie naruszono by praw osób trzecich. Minister podniósł, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" zawarta w art. 2 ustawy zmieniającej oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. W ocenie organu, kluczową kwestią było ustalenie daty złożenia wniosku o zwrot przedmiotowych działek, bowiem jedynie w przypadku zgłoszenia stosownych roszczeń przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę [...], można mówić o naruszeniu praw osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powoduje ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż właścicielami przedmiotowych gruntów przed ich przejęciem przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...], oraz umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1954 r., Rep. Nr [...], byli następcy prawni A. S. i P. S.. Minister zauważył również, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawcy pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. wystąpili o zwrot działki m. in. nr [...], natomiast pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. o zwrot m. in. działki nr [...]. Tym samym wnioski o zwrot nieruchomości zostały złożone w dniu 21 kwietnia 2008 r. oraz w dniu 30 kwietnia 2008 r., a więc znacznie później niż została wydana ww. decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...]. Organ podniósł, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ustawy zmieniającej. Skoro ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia rzeczonymi gruntami Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie Minister wskazał, że niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, samo przez się, nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż w myśl art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia konieczny był jeszcze wniosek byłego właściciela lub jego spadkobierców. Dopiero zatem złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu ujawniało roszczenie osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wobec tego Wojewoda [...] wydając decyzję w dniu [...] lutego 1994 r. nie mógł wiedzieć, że w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości istnieją roszczenia osób trzecich skoro od daty wywłaszczenia nie zostały one ujawnione w formie przewidzianej przepisami prawa, a nie istniał prawny obowiązek uwzględniania ich z urzędu przez organ, lecz jedynie na zgłoszony przez osoby uprawnione wniosek. Stwierdził ponadto, iż w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem, a co za tym idzie nie istniał obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli stosownego wniosku. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na złożyła E. L., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zawierają gwarancję, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość będzie wykorzystana zgodnie z celem jej wywłaszczenia, zaś w przypadku niewykorzystania jej na ten cel istnieje gwarancja zwrotu nieruchomości. Podniosłą, że żaden z przepisów prawa nie zawiera wskazania daty do jakiej powinien być złożony wniosek. Podniosła, że wydanie decyzji nastąpiło bez ich udziału. W jej ocenie dopiero niezłożenie wniosku, pomimo zawiadomienia, stanowiło o rezygnacji z prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: .Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przysługujące skarżącej roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej jako: "ugn"), a przed dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) mimo jego niezgłoszenia do dnia wydania przez organ decyzji uwłaszczeniowej z dnia 17 lutego 1994 r., stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia, z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. 3. Należy stwierdzić, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości (por. uchwała SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294; wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06, z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1733/06, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 43/07, niepublikowane, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu 21 kwietnia 2008 r. w zakresie działki nr [...] oraz w dniu 30 kwietnia 2008 r. w zakresie działki nr [...]. Skoro zatem wnioski o zwrot nieruchomości zostały złożone po wydaniu przez organ decyzji uwłaszczeniowej, to nie można uznać, iż nastąpiło naruszenie praw osób trzecich do nieruchomości. 4. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Ministra Infrastruktury, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uprawnienia dawnych właścicieli do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, o ile nie zostaną zgłoszone do dnia wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowią negatywnej przesłanki uwłaszczenia określonej w art. 200 ust. 4 ugn. Zawarta w tym przepisie klauzula "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się, jak trafnie podniósł Minister, do hipotetycznych praw, ale do praw ujawnionych (skonkretyzowanych). Zatem w przypadku gdy ich źródłem mają być roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości oznacza to konieczność wystąpienia przez osoby uprawnione w tym przedmiocie ze stosowny wnioskiem najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. 5. Zważyć przy tym należy, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, wbrew temu co twierdzi skarżąca, powszechnie przyjmuje się, że dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. uchwała SN z 27 stycznia 2000 r. sygn. III ZP 14/99, Lex nr 38852; wyroki NSA: z 10 października 2001 r., sygn. akt I S.A. 2394/99, Lex nr 75559; z 28 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1652/06, Lex nr 417167; z 1 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 43/07, Lex 456493). Zatem naruszenie praw osób trzecich w rozumieniu ww. przepisu będzie miało miejsce tylko wówczas, gdy do czasu wydania decyzji uwłaszczeniowej skarżąca zgłosiła w jakikolwiek sposób roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której część wchodzi w skład działki podlegającej uwłaszczeniu. 6. Wbrew stanowisku skarżącej, organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, co oznacza, że nie bada on również sposobu użycia tej nieruchomości w kontekście celu wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest bowiem postępowaniem odrębnym. Organ ten jest zobowiązany jedynie w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości skarżąca złożyła dopiero po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Nie mogła być zatem uznana za stronę postępowania uwłaszczeniowego, która bez własnej winy nie brała w nim udziału. Sam fakt uprzedniego wywłaszczenia nie oznacza, że zawsze w postępowaniu uwłaszczeniowym muszą brać udział poprzedni właściciele albo ich spadkobiercy. W zaskarżonej decyzji organ zasadnie więc uznał, że decyzja uwłaszczeniowa nie narusza rażąco prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.