I SA/Wa 2139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przekazanie w formie darowizny nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w [...] w dniu [...] kwietnia 2013r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w formie darowizny nieruchomości położonej w obrębie [...] Gmina T. na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] z przeznaczeniem na cele publiczne- ochronę przeciwpożarową. Wojewoda [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 6 ust. 7, art. 13 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że wskazane przepisy stanowią podstawę prawną do wyrażenia zgody na darowanie nieruchomości dla Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] z przeznaczeniem na cele publiczne- ochronę przeciwpożarową, naruszenie art. 13 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznanie, że celem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 7 tej ustawy jest ochrona przeciwpożarowa. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W ocenie organu nadzoru ogólne wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, że nieruchomość zabudowana położona w obrębie [...] gmina T., nr działki [...] o pow. [...] m kw. zostanie przeznaczona na cele publiczne- ochronę przeciwpożarową nie mieści się w katalogu celów o charakterze publicznym, a wskazany w uchwale cel publiczny przekracza zakres przedmiotowy normy z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samo stwierdzenie w uzasadnieniu uchwały, że Ochotnicza Straż Pożarna w [...] prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie pozwala, zdaniem Wojewody , na uznanie prawidłowości podjętej uchwały. W ocenie organu nadzoru cele związane z ochroną przeciwpożarową, realizowane przez ochotniczą straż pożarną nie są celami publicznymi w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym brak było podstaw prawnych do dokonania darowizny przedmiotowej nieruchomości na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc , ze w doktrynie nie jest jednoznaczne stanowisko, czy katalog celów publicznych zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter zamknięty. Wskazano, ze w art. 6 pkt 7 ww ustawy celem publicznym jest budowa i utrzymanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także dla zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Jednocześnie ustawodawca pod pojęciem bezpieczeństwa publicznego (czyli celu publicznego) wymienił ochronę przeciwpożarową ( art. 72 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednym z podmiotów zaś zajmujących się ochroną przeciwpożarową są jednostki ochotniczej straży pożarnej, które posiadają jako stowarzyszenia osobowość prawną. Zatem w ocenie Rady Miejskiej w [...] dopuszczalne i zgodne z prawem jest wyrażenie zgody na przekazanie nieruchomości jednostce ochotniczej straży pożarnej z przeznaczeniem na cele ochrony przeciwpożarowej. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594). Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tej ustawy). W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie, uznać należy przepis art. 93 tej ustawy. Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie też do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ nie upłynął rok od jej podjęcia. Należy wskazać, iż zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 1). Ustawa ta w przepisie art. 13 ust. 1 wyraża ogólną zasadę, że nieruchomości te mogą być przedmiotem obrotu. W przepisie art. 13 ust. 2 wyrażone zostały natomiast zasady dotyczące możliwości dokonywania darowizn takich nieruchomości. I tak wskazany przepis stanowi, że nieruchomości mogą być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami; że w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana; oraz że w przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z treści przytoczonego art. 13 ust. 2 wynika zatem, że darowizna nieruchomości na cele publiczne może zostać dokonana na rzecz dowolnego podmiotu, zaś darowizna nieruchomości na cele inne niż cel publiczny może zostać dokonana tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc można jej dokonać tylko między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego lub między tymi jednostkami. W niniejszej sprawie przedmiot darowizny stanowiła nieruchomość będąca własnością Gminy T., natomiast podmiotem obdarowanym była OSP w [...]. Uwzględniając więc stronę przedmiotową i podmiotową spornej darowizny, należy wskazać, że w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, darowizna ta mogła zostać skutecznie dokonana wyłącznie na cel publiczny. Pojęcie celu publicznego, jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami, w tym w omawianym art. 13 ust. 2, nie jest dowolne, lecz wyraźnie określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wskazanie katalogu celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to katalog konkretny i zamknięty w tym sensie, że jego pkt. 10 – "inne cele" - to tylko cele "określone w odrębnych ustawach". Aby więc mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy, należy znaleźć cel wprost wyrażony w art. 6 pkt 1-9 albo cel określony jako publiczny w innej ustawie (patrz wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, publ. Lex nr 503449; wyrok NSA w Krakowie z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/00, publ. Lex nr 49925; wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 685/09, publ. CBOiS). W ramach katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 1-9 w/w ustawy, ustawodawca nie wskazał w żadnym z tych punktów jako celu publicznego czynności polegającej na przekazaniu w formie darowizny nieruchomości na rzecz ochotniczej straży pożarnej. W szczególności, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, czynności tej nie uznał za cel publiczny wskazany w art. 6 pkt 7 ww ustawy. Wymaga podkreślenia, że w przepisie tym ustawodawca określił jako cel publiczny wyłącznie samą "budowę i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń" niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowę i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich. Ponadto należy zauważyć, że cele związane z ochroną przeciwpożarową świadczoną przez ochotnicze straże pożarne nie mogą być utożsamiane z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego, o jakim mowa w omawianym przepisie, bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. Nr 207, poz. 2107), za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznaje wyłącznie nieruchomości przeznaczone dla potrzeb Państwowej Straży Pożarnej. Nie ujęto natomiast w tym rozporządzeniu nieruchomości wykorzystywanych przez inne jednostki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, a zatem i przez ochotnicze straże pożarne. Dlatego też nie można mówić, iż "niezbędnymi" dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa (a wiec i bezpieczeństwa publicznego) są nieruchomości wykorzystywane przez ochotnicze straże pożarne. Wyrażonego w art. 6 pkt 7 w/w ustawy wymogu "niezbędności" nie spełnia nawet, zdaniem Sądu, rodzaj prawa do nieruchomości przyznany OSP w [...]. W ocenie Sądu do realizowania ochrony przeciwpożarowej przez ochotnicze straże pożarne nie jest "niezbędne" posiadanie prawa własności do nieruchomości. Cel ten może być bowiem osiągnięty poprzez np. prawo użytkowania wieczystego gruntu czy dzierżawę gruntu. Z powyższych względów nie można zatem uznać przekazania nieruchomości na rzecz OSP w [...] za czynność realizującą cel publiczny z art. 6 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Czynność ta z oczywistych względów nie realizuje również celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 -6 i 8-9b, a także nie została ona uznana za cel publiczny przez żaden przepis ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w ramach odesłania zawartego w art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy więc, należy podzielić stanowisko Wojewody [...], iż dokonanie darowizny nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz ochotniczej straży pożarnej nie realizuje żadnego z celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym więc ustawowy wymóg z art. 13 ust. 2 możliwości dokonania darowizny na rzecz podmiotu nie będącego Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego wyłącznie na cel publiczny nie został w sprawie spełniony. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.