I SA/Wa 2139/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw [...] na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [....] września 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu złożonego przez N. D. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci E. D. i D. B. na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. odmówił przyznania powyższego świadczenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawę prawną do przyznania powyższego świadczenia stanowi ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ( Dz. 4 z 2017 r., poz. 1851 ze zm.). Po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów (w tym oświadczeń i zaświadczeń) stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do tynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z pozyskanej informacji z [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z Wydziału Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r. N. D. nie została wydana karta pobytu ani inny dokument pobytowy, a wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pozostawiony został bez rozpatrzenia. Dlatego zdaniem organu świadczenie wychowawcze na dzieci wnioskodawczyni nie przysługuje. Na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Rzecznik Praw [...]. Decyzji tej zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm. dalej: u.p.p.w.d.) i niedokonaniu wykładni systemowej oraz celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć formalnie rzecz biorąc o świadczenie wychowawcze ubiegają się rodzice lub opiekunowie (tu: N. D.), zaspokaja ono potrzeby dziecka, celem zaś, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić to świadczenie do polskiego porządku prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej służącej dobru dziecka (tu: małoletnich E. i D.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: 1) art. 32 Konstytucji, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dzieci, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia), 2) art. 18 oraz art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zapewniających rodzinie, macierzyństwu i rodzicielstwu szczególną ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej, 3) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że matka małoletnich E. D. i D. B. w ustawowym terminie nie wniosła odwołania od decyzji, w związku z tym stała się ona ostateczna. Po dokonaniu analizy materiałów przedmiotowej sprawy, Rzecznik Praw [...] postanowił skorzystać - stosownie do art. 8 § 2 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. z prawa wniesienia skargi na ww. decyzję Burmistrza [...], dostrzegając jej istotną wadliwość. Stanowisko organu, że N. D. jako cudzoziemka nieposiadająca karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" nie mieści się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d u.p.p.w.d., jest niewątpliwie słuszne. Matka małoletnich nie korzysta także, na co pośrednio wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Burmistrz [...], z zezwoleń pobytowych określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c i f u.p.p.w.d. W ocenie Rzecznika, w przypadku, gdyby analogicznie przedstawiała się sytuacja prawna małoletnich E. i D., nie byłoby żadnych wątpliwości co do prawidłowości kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2018 r. Rzecznik zwraca jednak uwagę, że małoletni E. D. i D. B. posiadają obywatelstwo polskie, które nabyli z urodzenia po swoich rodzicach, odpowiednio H. D. i B. B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Burmistrza [...] brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej niezwykle istotnej kwestii, która nadaje sprawie małoletnich i ich matki szczególny charakter. Rzecznik Praw [....] stoi na stanowisku, że choć ustawodawca posłużył się w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. sformułowaniem: Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, uregulowania tego nie powinno się odczytywać w oderwaniu od wcześniej jednostki redakcyjnej ww. przepisu (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.), gdzie wskazano, że celem tego świadczenia jest: [...] częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tej z kolei regulacji nie wolno - zdaniem Rzecznika - odczytywać w oderwaniu od przepisów art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Biorąc powyższe pod uwagę, Rzecznik uważa, że Burmistrz [....] powinien był w toku prowadzonego postępowania wnikliwiej pochylić się nad zagadnieniem, czy obywatelstwo i status pobytowy matki małoletnich E. i D. w istocie powinien przesądzać o niemożności skorzystania przez nich jako obywateli polskich, że wsparcia przewidzianego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W ocenie Rzecznika Praw [...], nie powinno się tak stać. Podkreśla, że pomocnym dla rozpoznania sprawy dzieci Pani D. i samej cudzoziemki, może być orzecznictwo powstałe na gruncie przepisów, niezwykle bliskiej ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm. - dalej: u.ś.r.), a dotyczące prawa rodzin polsko-cudzoziemskich (w których dzieci posiadają obywatelstwo polskie, ale ich rodzice / rodzic już nie) do uzyskania świadczeń przewidzianych w tej ustawie. Zwraca uwagę na uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r., gdzie Sąd ten, rozpoznając skargę obywatelki [...] (matki dziecka będącego obywatelem polskim) na decyzję o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na małoletniego, stwierdził: "Jest okolicznością bezsporną, że skarżąca jest obywatelką [...] [...] Skarżąca nie należy zatem do kręgu osób wymienionych w przywołanym przepisie [dop. - art. 1 ust. 2 u.ś.r.]. Do kręgu tego należy natomiast jej córka M., która jest obywatelką polską. [...]! Rozważenia wymaga w tej sytuacji, czy o prawie do zasiłku rodzinnego decydować powinno obywatelstwo matki, jako osoby formalnie uprawnionej do świadczeń, czy też obywatelstwo dziecka". WSA w Lublinie przeprowadził taką analizę, dochodząc następnie do wniosku, że: [...] nie do przyjęcia jest taka interpretacja przepisów ustawy, która pozbawiałaby przewidzianej w ustawie pomocy finansowej dziecko, zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim. Kłóciłoby się to z konstytucyjną zasadą równego traktowania wszystkich obywateli oraz poczuciem sprawiedliwości. Rzecznik Praw [....] w pełni podziela to stanowisko. W kontekście przedstawionej powyżej oceny prawnej, należy podkreślić, że choć matka małoletnich E. i D. nie posiada obywatelstwa polskiego, przysługuje ono jej dzieciom. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 1 ust. 2) i ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (art. 1 ust.2) o osobach uprawnionych do świadczeń są z kolei niemal jednobrzmiące. W ocenie Rzecznika, warto także przywołać w niniejszej sprawie stanowisko WSA w Poznaniu, który w podobnej sprawie uznał, że "w art. 18 Konstytucji zastrzeżono, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 71 ust. 1 Konstytucji... [...] W ocenie sądu organy administracji popełniły błąd, interpretując przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od zasad określonych w Konstytucji. Zastosowana przez Kolegium wykładnia przepisów ustawy postawiła dzieci Skarżącej w gorszej sytuacji od ich rówieśników - również obywateli polskich. [...] nie można odmówić przyznania świadczeń rodzinnych, przeznaczonych do wykorzystania dla obywateli tegoż państwa [...] Sąd podkreśla, że zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.).[...] Sprzeciw Sądu budzi taka ocena Kolegium, że fakt polskiego obywatelstwa dzieci / skarżącej nie ma znaczenia dla przyznania świadczenia rodzinnego". Analogiczną ocenę prawną w zakresie prawa rodzin polsko-cudzoziemskich (a w ich ramach - małoletnich obywateli polskich) do świadczeń rodzinnych zajmowały w przeszłości także WSA w Opolu sygn. akt IISA10p 211/15 oraz WSA we Wrocławiu sygn.. akt IV SA/Wr 464/08. Stanowisko to zaakceptował również ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1164/16), rozpoznając przy udziale Rzecznika Praw [....] skargę kasacyjną cudzoziemki (matki małoletniej), której odmówiono zasiłku rodzinnego na córkę, posiadającą po ojcu obywatelstwo polskie. Tego rodzaju wykładnia, utrwalona już na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w pełni zachowuje zdaniem Rzecznika swoją aktualność i znaczenie w odniesieniu do spraw rozstrzyganych w oparciu o przepisy "siostrzanej" ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Rzecznik Praw Dziecka podnosi, że w jego ocenie r różnicowanie sytuacji małoletnich obywateli polskich (tu: E. i D.) w zakresie dostępu do świadczenia wychowawczego jedynie według kryterium obywatelstwa i statusu pobytowego ich rodzica (tu: N. D., w żadnej mierze nie służy realizacji celu, jaki przyświecał wprowadzeniu tego świadczenia do polskiego porządku prawnego" (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.). Co więcej, kryterium to należałoby także uznać za sprzeczne z innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w szczególności zaś art. 18 oraz art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, w myśl którego: Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W takiej sytuacji znajduje się obecnie rodzina N. D., co było wiadome organowi rozstrzygającemu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny na gruncie sprawy o sygn. akt SK 4/98: [...] wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. [...] argumenty te muszą mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku w celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium. [...] argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka: Państwa-Strony będą podejmowały właściwe kroki dla zapewnienia ochrony dziecka przed wszelkimi formami dyskryminacji lub karania ze względu na status prawny [...] rodziców dziecka, opiekunów prawnych lub członków rodziny. Co za tym idzie, poprzestanie na wykładni językowej art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. (co uczynił Burmistrz [...]), pominięcie zaś art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., należy - zdaniem Rzecznika - uznać za niezgodne z ww. uregulowaniem Konwencji o prawach dziecka (mającej z mocy art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji moc powszechnie obowiązującą), a nadto - z art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym: Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 11/00: Jeżeli chodzi o wyrażoną w art. 72 ust. 1 Konstytucji RP zasadę ochrony praw dziecka, to prawa te nie " podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 81 Konstytucji RP. Podsumowując powyższe rozważania, Rzecznik Praw [...] przywołał ocenę prawną, jaką w zakresie wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją wyraził Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 18/99. Trybunał stwierdził: Dyrektywa ta oznacza w pierwszym rzędzie, że [...] poszukiwany powinien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z konstytucją. Stanowisko takie w pełni harmonizuje z przyjmowanym powszechnie w orzecznictwie konstytucyjnym domniemaniem zgodności normy ustawowej z konstytucją. Rzecznik podziela jednocześnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie o sygn. akt I OSK 1738/09 wskazał, że: Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę Konstytucji. Zdaniem Rzecznika Praw [...], przyjęta przez organ wykładnia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci niejako "uprzedmiotowiła" małoletnich E. i D. Burmistrz [...] formalnie prawidłowo odnosząc przepisy tej ustawy do sytuacji prawnej N. D. nie dostrzegł, że jego decyzja pozbawia prawa do świadczeń nie tyle samą wnioskodawczynię, co właśnie jej małoletnie dzieci. Z myślą bowiem o nich i dla zagwarantowania pełnej realizacji ich praw powstała ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a w jej ramach - świadczenie wychowawcze. Wykładnia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. w zgodzie z Konstytucją oraz w zgodzie z Konwencją o prawach dziecka (której poprawnie nie dokonał Burmistrz [...]), zmienia w sposób zasadniczy ocenę sytuacji E. i D., pozwalając na stwierdzenie, że przyznanie świadczenie wychowawczego na chłopców było i jest zasadne. Tym samym w ocenie Rzecznika zachodzą podstawy, aby zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania świadczeń na ww. małoletnich uchylić jako niezgodną z prawem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, z tego powodu, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W rozpoznanej sprawie bezspornym jest, że organ odmówił przyznania zasiłku wychowawczego na dzieci będące obywatelami polskimi E. D. i D. B., gdyż ich matka obywatelka [...] nie posiada zezwolenia na pracę na terytorium RP, a wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pozostawiony został bez rozpoznania. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy osoba ta może otrzymać świadczenie wychowawcze na ww. dzieci. Rozpatrując powyższe zagadnienie w pierwszej kolejności należy powołać art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z tym uregulowaniem prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W ocenie Sądu powołanych przepisów nie można rozpatrywać w oderwaniu od ich wzajemnych relacji. Jak wskazano powyżej, występująca o zasiłek matka dzieci, będących obywatelami polskimi, nie należy do kręgu osób, wskazanych w art. 1. Nie oznacza to jednak, że do tego kręgu nie należą jej dzieci. Wykładnia powołanych przepisów nie może być dokonana w oderwaniu od celu, jakiemu służyć mają uregulowania ustawowe, dotyczące świadczenia wychowawczego. Cel ten przedstawiony został w powołanym art. 4 ust. 1. Wynika z niego w sposób oczywisty, że świadczenie, mimo iż formalnie przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka. Świadczenie przyznawane jest na pierwsze dziecko w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza określonej w ustawie kwoty (dochodowe kryterium ustawowe), a potem na każde kolejne. Celem tego uregulowania jest zatem przyznanie pomocy finansowej służącej przede wszystkim dobru dzieci. W niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że nie do przyjęcia jest interpretacja przepisów ustawy, zaprezentowana przez organy administracji. Takie odczytywanie sensu normatywnego powołanych regulacji pozbawiałaby dziecko, zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim, przewidzianej w ustawie pomocy finansowej, tylko dlatego, że jednym z jego rodziców jest cudzoziemiec. Stoi to w opozycji do elementarnego poczucia sprawiedliwości, bowiem jednym z kryteriów przyznania zasiłku organ uczynił brak obywatelstwa polskiego rodzica ubiegającego się o wsparcie, w sytuacji gdy jego dziecko posiada obywatelstwo polskie i zamieszkuje w kraju. Organ nie mógł zatem oprzeć się na kryterium obywatelstwa rodzica, pomijając obywatelstwo dzieci. Za zaprezentowaną interpretacją powyższych uregulowań Sądu przemawiają także wyrażone w konstytucji zasady: państwa prawnego (art. 2), równości wobec prawa (art. 32) i ochrony rodziny (art. 18). Formalne wyłączenie całej rodziny z systemu zasiłkowego tylko z uwagi na to, że jeden z jej członków jest cudzoziemcem, nieposiadającym dostępu do rynku pracy, nie może w istocie być przyczyną odebrania stosownych praw obywatelom polskim. Wskazać bowiem należy, iż w sytuacji gdyby to ojciec dziecka wystąpił o to świadczenie, wówczas literalna wykładania przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci nakazywałaby wypłacić świadczenie rodzinne na rzecz wskazanych dzieci. Ta ostatnia okoliczność jeszcze raz potwierdza, że błędnie zostały zinterpretowane przez organy powołane przepisy, bowiem przy ich wykładni pominięto cel, który przyświecał ustawodawcy w wprowadzeniu ich do systemu prawnego. W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadną skargę oraz zarzuty Rzecznika Praw [...]. Naruszenie art. 1 w zw. z art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organ administracji miało zatem wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając wniosek organ uwzględni stanowisko Sądu. Z tych względów i na podstawie 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o" postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz.1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.