I SA/Wa 2140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup baterii wannowej utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy. W dniu 1 września 2017 r. R. P. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej m.in. na zakup baterii wannowej z wężem prysznicowym. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Prezydent [...] odmówił przyznania R. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup baterii wannowej. Od decyzji tej odwołanie złożył R. P. kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie i powołując się na przepisy art. 4, 7, 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wskazało na zadania pomocy społecznej, zasady udzielania tej pomocy, przesłanki przyznawania zasiłku celowego, obowiązek współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikiem socjalnym. Organ odwoławczy podzielił w pełni argumenty wskazane w decyzji organu I instancji, ustalając, że wnioskodawca nie spełnia wymogów do udzielenia mu zasiłku celowego w zakresie przez niego wnioskowanym. Zgodnie z art. 39 ww. ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Niezależnie od powyższych kryteriów, ustawodawca przewidział także sytuacje wyjątkowe, w których możliwe jest przyznanie świadczenia nawet pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 41 ww. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Stosownie do powołanego powyżej art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rozstrzygnięcie w zakresie wysokości zasiłku celowego i samego faktu przyznania zasiłku leży w sferze uznania administracyjnego. Kryteria, którymi powinien kierować się organ, zawarte są w szczególności w przepisach art. 3 ust. 1 i 2 ww. ustawy, które stanowią, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, ugruntowany jest pogląd, iż zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy oraz jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza jeszcze automatycznego przyznania świadczenia skarżącemu. Organ bowiem może, lecz nie musi, przyznać świadczenie. Uznaniem administracyjnym objęta jest ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do jej wysokości. Dokonując analizy powyższej normy należy wskazać, iż przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie wymaga się od nich, aby ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w art. 8 ww. ustawy. Sytuacja osób ubiegających się o specjalne świadczenia jest zatem na tyle lepsza od innych, że co do zasady powinni oni samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności. W orzecznictwie przyjmuje się, że ten szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ww. ustawy, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/11, LEX nr 1149108; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 401/11, LEX nr 1114175). W przedmiotowej sprawie R. P. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej m.in. na zakup baterii wannowej z wężem prysznicowym w wysokości 80,00 zł. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w dniu 11 września 2017 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, mający na celu ustalenie sytuacji wnioskodawcy. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w [...] lokalu komunalnym, którego jest głównym najemcą, nie pracuje zawodowo, nie wykonuje prac dorywczych, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, czasowo do dnia 16 października 2018 r., na jego dochód składa się zasiłek stały w wysokości [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący jest objęty stałą pomocą organu pomocy społecznej, bowiem otrzymał pomoc w formie:  - zasiłku celowego w postaci bonów towarowych na zakup artykułów spożywczych, sanitarnych, kosmetycznych, higienicznych, czystościowych o wartości [...] zł; - świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu wrześniu w kwocie [...] zł; - zasiłku celowego na zakup środków czystości w miesiącu wrześniu w kwocie [...] zł i zakup obuwia w kwocie [...] zł; - zasiłku celowego na zakup odzieży w miesiącu wrześniu w kwocie [...] zł. A zatem skarżący nie był pozbawiony wsparcia finansowego ze strony organu pomocy społecznej. Ponadto organ wskazał, iż przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Podejmując taką decyzję organ orzekający ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Specjalny zasiłek celowy może – jak to wynika z przepisu – być przyznany w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której ona się znalazła. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza trudną sytuację skarżącego jednak organ ma obowiązek rozważyć ją na tle sytuacji innych podopiecznych. Kiedy bowiem środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważanie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnienie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich uzasadnionych potrzeb bytowych klientów. Zatem, Ośrodek nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb w pełnym żądanym wymiarze. Na powyższą decyzję R. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej, że czuje się pokrzywdzony tym, że nie przyznano mu zasiłku na baterię prysznicową, która to potrzeba związana jest z codziennym funkcjonowaniem człowieka. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, r poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup baterii wannowej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany stronie w celu zaspokojenia niezbędnej I potrzeby bytowej. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanych przepisów wynika, iż zasiłek celowy ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku na określony cel, organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgłoszona potrzeba ma charakter niezbędnej potrzeby bytowej i jaki jest jej zakres. Jednocześnie, przyznając zasiłek celowy organ powinien mieć na uwadze ogólne fasady przyznawania pomocy społecznej określone w art. 3 ustawy. Zgodnie z tymi zasadami, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), a potrzeby osób korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Zauważyć przy tym trzeba, iż w art. 39 ust. 1 ustawy użyto sformułowania "może być przyznany". Oznacza to, że zasiłek celowy jest świadczeniem, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby to świadczenie otrzymać. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą bowiem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie przez organ pomocowy uwzględniony. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Organ musi uwzględnić środki finansowe, jakimi dysponuje oraz zakres zgłoszonych przez wnioskodawców żądań. Organy Pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się, iż w ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie i wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 299415; z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, Lex nr 500091; z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy, jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sprawowana natomiast przez sąd administracyjny kontrola nad uznaniowymi rozstrzygnięciami organów pomocy społecznej polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 kpa, jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, organ administracji jest obowiązany, zgodnie z art. 7 kpa, rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy trafnie dokonał oceny sytuacji życiowej skarżącego i przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, po analizie akt sprawy, iż sytuacja finansowa i osobista, a przede wszystkim udzielane skarżącemu wsparcie finansowe uwzględnia jego potrzeby i jest adekwatne do możliwości jakie może zaoferować ośrodek dysponujący określonym budżetem. Organ ustalił, że skarżący zobowiązany do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej konieczność wymiany baterii wannowej z wężem prysznicowym takiej nie przedstawił. Jednocześnie organ podniósł, że rozumiejąc trudną sytuację skarżącego w miesiącu wrześniu 2017 r. przyznał mu pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności, środków czystości, obuwia, odzieży oraz bony towarowe SODEXO. Organ podkreślił, że musi uwzględniać także sytuację materialną i potrzeby innych podopiecznych, a skarżący powinien chociaż trochę potrzeb zaspokoić we własnym zakresie (posiada zasiłek stały). W sierpniu 2017 r. organ dysponował na zasiłki celowe kwotą 122 127,12 zł, udzielił pomocy 426 osobom, przyznał 956 świadczeń, a średnia wysokość przyznanego świadczenia wynosiła 127,75 zł (przyznana w miesiącu wrześniu pomoc skarżącemu znacznie przewyższa tę kwotę). Sąd podziela stanowisko organu, że zasiłek celowy jest szczególną formą pomocy, która jednak nie może zaspokajać wszystkich nawet niezbędnych potrzeb i być traktowana jako stałe comiesięczne źródło utrzymania. Wobec powyższego, Sąd uznał, iż organ poddał należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na żądany cel. Przy dokonywaniu tej oceny organ odwoławczy nie przekroczył granic swobodnego uznania. Jak już wskazano wyżej, nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu ich trudnej sytuacji życiowej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Ponadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.