I SA/Wa 2148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. A. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Z. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29), decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r., przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Ż. przy ul. [...], oznaczonego na wyrysie z mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do wypisu z rejestru gruntów nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. Z. A. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. podnosząc, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., gdyż uwłaszczenie naruszyło prawa osób trzecich. Wnioskodawczyni wskazała, że posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej, która uniemożliwia jej realizację roszczenia o zawarcie umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, ze Z. A. nie wykazała interesu prawnego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. A. zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ma interesu prawnego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich. Minister ustalił, że działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...]. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa. Akta sprawy wskazują, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w posiadaniu [...], co potwierdza decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Ż. z dnia [...] listopada 1986 r. znak [...] dotyczącą ustalenia ceny sprzedaży i opłaty rocznej z tytułu zarządu działką nr [...]. Z materiału dowodowego wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego byli Starosta Powiatu Ż., reprezentujący Skarb Państwa, oraz Polskie Koleje Państwowe S.A. Organ stwierdził, że Z. A. nie posiada żadnych praw rzeczowych do działki nr [...]. Prawa te nie wynikają z decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1987 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] oraz z dnia [...] września 1987 r. znak [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę pawilonu [...]. Minister wskazał, że decyzja z dnia [...] września 1987 r. dotycząca pozwolenia na budowę została wydana w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), której art. 29 ust. 5 stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z przepisu tego nie wynika, aby wydanie pozwolenia na budowę wymagało posiadania praw rzeczowych do nieruchomości. W związku z tym także wybudowanie przez Z. A. pawilonu [...] na przedmiotowej działce nie skutkuje uzyskaniem przez wnioskodawcę praw rzeczowych do przedmiotowej działki. Również prawa te nie wynikają z faktu korzystania z nieruchomości i poniesionych na nieruchomości nakładów, bowiem wskazują one jedynie na interes faktyczny. Podobnie umowa dzierżawy nie przesądza o prawach rzeczowych do nieruchomości, gdyż rodzi po stronie dzierżawcy stan posiadania zależnego, które jest elementem stosunku obligacyjnego, a nie prawa rzeczowego. Wszelkie roszczenia w związku z umowami cywilnoprawnymi i wybudowaniem obiektów, mogą być dochodzone tylko w trybie cywilnoprawnym. Organ stwierdził, że roszczenie wynikające z przepisu art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma pierwszeństwa przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Minister powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1685/97, LEX nr 44651. W ocenie organu, Z. A., wobec nieposiadania praw rzeczowych do przedmiotowej działki, nie posiada też interesu prawnego, a więc i legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. stało się przedmiotem skargi Z. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu wskazała, że objęła w posiadanie działkę położoną w Z. przy ul. [...] oznaczoną na wyrysie z mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do wypisu z rejestru gruntów z dnia 24 sierpnia 2005 r. jako działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W 1987 r. i stosownie do decyzji o ustaleniu lokalizacji nr [...] Wiceprezydenta Miasta Ż. z dnia [...] sierpnia 1987 r. znak: [...] oraz decyzji Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1987 r. nr [...] skarżąca pobudowała na przedmiotowej działce pawilon [...]. Na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wystąpiła do Urzędu Rejonowego w Ż. z wnioskiem o przekazanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste, co potwierdza pismo z dnia 31 maja 1995 r., które otrzymała skarżąca od Urzędu. W dniu 10 lutego 1995 r. Urząd wystąpił do Polskich Kolei Państwowych z wnioskiem o ustosunkowanie się do żądania wnioskodawczyni. Pomimo tego, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte, nie zostało ono zakończone. Organ administracji nie wydał żadnej decyzji. Skarżąca wywodzi swój interes prawny w związku z roszczeniem z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosowny wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego skarżąca złożyła w trybie postępowania administracyjnego w latach 90-tych, zanim powstała jeszcze ustawa o komercjalizacji z 2000 r. Chybiony jest zdaniem skarżącej argument organu, iż postępowanie oparte na art. 34 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji z 2000 r. "wyprzedza" postępowanie oparte na art. 80 ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i tym samym niweczy roszczenie skarżącej. Roszczenie to zgłoszono, jako pierwsze i gdyby organ administracyjny (Urząd Rejonowy w Z.) zgodnie z przepisami rozpatrzył tę sprawę w wymaganym terminie, skarżąca byłaby w 2000 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Roszczenie skarżącej istniało w 2000 r., rozpoczęła jego realizację, przysługiwała jej ekspektatywa prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca podniosła, że we właściwym czasie złożyła do organu wniosek o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego i nie jest w żadnej mierze winą skarżącej, że organ zwlekał z rozpoznaniem wniosku złożonego przez skarżącą jeszcze w latach 90 -tych. W ocenie strony posiada ona roszczenie o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, lecz na przeszkodzie ustanowieniu na jej rzecz tego prawa stoi decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę, że skarżąca złożyła stosowny wniosek w trybie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wojewoda [...] nie zbadał, czy wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie przez Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w W. nie stoi na przeszkodzie prawo skarżącej. Organ niesłusznie stwierdził, że skarżąca nie może żądać stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Mogłoby to mieć miejsce w sytuacji gdyby skarżąca nie złożyła wniosku o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, nie zaś w sytuacji, kiedy skarżąca oczekuje na rozpatrzenie jej sprawy, która ma wpływ na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz "Polskich Kolei Państwowych" z siedzibą w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, w sprawie tej organ błędnie przyjął, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Ż. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Tym samym organ naruszył w niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, w tym przypadku wnioskodawczyni. Podkreślenia wymaga, że w sprawie dotyczącej oceny zgodności z prawem decyzji uwłaszczeniowej, na mocy której przedsiębiorstwo państwowe PKP nabyło z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego, stroną nie jest wyłącznie ten podmiot, który brał udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach dotyczących oceny zgodności z prawem decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu, stronami są nie tylko Skarb Państwa, czy następca prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP, ale również osoby trzecie, którym przysługują do nieruchomości prawa, które uwłaszczenie może naruszać. Tych bowiem podmiotów dotyczą skutki decyzji uwłaszczeniowej (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1939/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Stosownie do ust. 3 powołanego przepisu, budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 4 powołanej ustawy, nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgłoszenie przez wnioskodawczynię wnioskiem z dnia 2 stycznia 1994 r., na podstawie art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, żądanie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Ż., winno być rozumiane jako prawo, które uwłaszczenie PKP może naruszać (v. uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 27 marca 2003 r. sygn. akt III CZP 87/2002, Biuletyn Sądu Najwyższego 2003/3 str. 12; wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 27 sierpnia 2003 r. I CKN 665/2000, Monitor Prawniczy 2006/13 str. 717; Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2001 r. sygn. akt V CKN 1053/2000; Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 7 maja 1998 r. III CZP 14/98, OSNC 1998/11 poz. 173). Choć zatem wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, to w świetle brzmienia art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r., w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można przyjąć, że skarżąca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Wojewody [...] wydanej na podstawie art. 34 ust. 1-4 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W sprawie tej jest bezsporne, że wnioskodawczyni w 1994 r., na podstawie art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgłosiła żądanie ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z. A. dysponowała wówczas wydaną na jej rzecz decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (obejmującej budowę pawilonu cukierniczego), zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonym uchwałą MRN w Ż. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] września 1987 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu cukierniczego. Zgodnie zaś z uchwałą Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 27 marca 2003 r. sygn. akt III CZP 87/2002, osobie fizycznej, która do dnia 5 grudnia 1990 r. uzyskała pozwolenie na budowę i wybudowała budynek na nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Żądanie wnioskodawczyni ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie zostało załatwione, ani pozytywnie ani negatywnie, mimo istniejących regulacji prawnych w tym zakresie. Z tego też względu, nie można w niniejszej sprawie mówić o braku legitymacji Z. A. do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skarżąca posiadała, w świetle prawa, uprawnienie do żądania uregulowania jej sytuacji prawnej i zgłosiła to żądanie w czasie, gdy nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej, dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie jest rozstrzygana kwestia pierwszeństwa roszczeń skarżącej, czy postępowania uwłaszczeniowego PKP, a jedynie ustalenie istnienia interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W tej sytuacji twierdzenie organu w zaskarżonym postanowieniu, że roszczenie wynikające z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma pierwszeństwa przed postępowaniem uwłaszczeniowym, które uregulowane zostało dopiero w ustawie z dnia 8 września 2000 r. nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.