I SA/Wa 215/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w związku z suszą 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy w S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcza w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania T. P. zasiłku celowego dla rodzin, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę w 2008 r. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że wnioskiem z dnia 7 października 2008 r. T. P. wystąpiła do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy w S., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił T. P. przyznania wnioskowanego zasiłku, wskazując na brak w aktach sprawy protokołu komisji powołanej przez wojewodę, której zadaniem było oszacowanie w gospodarstwie wnioskodawczyni strat spowodowanych suszą w 2008 r. Organ wskazał również, że z przekazanej przez Urząd Gminy w S. listy osób, których szkody w gospodarstwach rolnych spowodowane przez suszę w 2008 r. zostały oszacowane przez komisję i przekazane wojewodzie wynika, iż szkody w gospodarstwie T. P. nie były szacowane przez komisję. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. T. P. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Rada Ministrów w dniu 26 września 2008 r. wydała rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. Zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia pomoc udzielana jest rodzinom rolniczym, na podstawie wniosków składanych przez zainteresowanych w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na ich miejsce zamieszkania. Warunkiem koniecznym do uzyskania pomocy jest poniesienie szkód w uprawach rolnych średnio powyżej 30%. Wartość szkód ustalana jest przez kierownika ośrodka pomocy społecznej na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Protokół ten przekazuje wojewoda za pośrednictwem wójta. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. protokół oszacowania szkód jest koniecznym dokumentem potwierdzającym, że szkody w gospodarstwie spowodowane były suszą. W aktach sprawy brak jest protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych suszą, co oznacza, że T. P. nie zgłosiła komisji szkody, w związku z czym wniosek o przyznanie zasiłku na ten cel nie mógł być uwzględniony. Zdaniem Kolegium rolnik w ramach należytej staranności i dbałości o swoje gospodarstwo, w przypadku zaistnienia szkód spowodowanych suszą powinien zgłosić te szkody komisji specjalnie w tym celu powołanej przez wojewodę, zwłaszcza, że przepisy rozporządzenia dotyczą świadczenia z pomocy, gdzie istnieje obowiązek współdziałania i aktywności ze strony osób korzystających z pomocy. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. T. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazała, że decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca, gdyż cała gmina S. została uznana za dotkniętą suszą. Jeżeli u jej sąsiadów wystąpiła susza u niej również. Skarżąca wskazała, że nie złożyła wniosku o oszacowanie start ponieważ dotyczył on możliwości ubiegania się o kredyt, którego nie chciała zaciągać, gdyż obecnie spłaca kredyt wzięty na zakup [...], który i tak trudno jej spłacić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w indywidualnej sprawie zasiłku w określonej wysokości. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Sąd bada jedynie, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez T. P. wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. Ustawodawca przewidział możliwość udzielenia takiej pomocy ze środków publicznych. Zgodnie z treścią § 1, 2 i 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070), wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.), w rozporządzeniu tym określone zostały szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r. Zgodnie z § 2 cytowanego rozporządzenia pomocy tej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1 - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, 2 - szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 77, poz. 514, ze zm.), 3 - szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Pomoc ta jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r., w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji - przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. wnioski o zasiłki celowe na złagodzenie skutków suszy składa się w terminie do dnia 10 października 2008 r. Z kolei do dnia 6 października 2008 r. wojewodowie przekazują właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta) protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje powołane przez wojewodów na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. W rozpatrywanej sprawie organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji stanęły na stanowisku, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek uprawniającej do otrzymania wnioskowanej pomocy, gdyż szkody spowodowane przez suszę nie zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę (w aktach sprawy brak jest protokołu oszacowania szkód spowodowanych przez suszę). Zdaniem Sądu takie stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie jest wadliwe, nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi przejaw nadmiernego formalizmu urzędniczego, a jego akceptacja stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim bezpodstawnie obciążono odpowiedzialnością za wszelkie ewentualne błędy popełnione przez organ stronę postępowania czyli wnioskodawczynię. Takie postępowanie nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, tym bardziej, że analiza przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że nie statuuje ono wyłącznego obowiązku wnioskodawcy wykazania faktu i wysokości szkody w gospodarstwie rolnym spowodowanej suszą w 2008 r. Przepisy te nie wprowadzają nawet obowiązku zgłoszenia przez osobę zainteresowaną szkody komisji powołanej przez wojewodę. Wymaga podkreślenia, że obowiązek sporządzenia prawidłowego protokołu oszacowania, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, nałożono na komisję powołaną przez organ administracji publicznej, jakim jest wojewoda. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza zebrać i wyczerpująco rozpatrzeć całokształt materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa, w tym dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie i wyjaśnić zastosowaną w nim podstawę prawną decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy wystąpił stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej. Zdaniem Sądu orzekającego żaden przepis ustawy o pomocy społecznej lub przywołanego rozporządzenia nie zwalnia organów z tych obowiązków zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ nie może a priori założyć, że skoro nie ma sporządzonego protokołu oszacowania szkód to szkoda nie powstała. Należy pamiętać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą i w tym celu zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu za błędną należ uznać wykładnię przywołanego rozporządzenia, dokonaną przez organy, w myśl której jedynym dowodem na potwierdzenie wystąpienia suszy może być protokół szacowania strat przez komisję, a jego brak jest równoznaczny z odmową przyznania przedmiotowego zasiłku. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej środków, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznawać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z przywołanym art. 75 kpa. Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza bowiem zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 kpa, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedstawiony pogląd został już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, orzekających w sprawach dotyczących zasiłków celowych przyznawanych na złagodzenie skutków suszy. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 1220/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "protokół oszacowania szkód, organ podejmujący decyzję w sprawie winien traktować jak opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a wartość dowodowa powinna być oceniana przez organ administracji zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 kpa". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że "rozporządzenie (...) zostało wydane w związku z nadzwyczajną sytuacją związaną z klęską suszy w Polsce. Oddziaływanie Rady Ministrów na sferę pomocy społecznej wynika z ogólnych kompetencji tegoż organu. Rozporządzenie określające zasady udzielania pomocy, wskazywało na dowód, w postaci protokołu szacowania szkód przez komisję powoływane przez wojewodów, w tym celu aby pomoc ta była możliwie szybka i efektywna. Jednak rozporządzenie nie zawiera uregulowań wykluczających prowadzenie postępowania dowodowego obowiązującego przy rozstrzyganiu spraw z zakresu pomocy społecznej. Gdyby Urząd Rady Ministrów takie zastrzeżenie w akcie zawarł niewątpliwie istniały by podstawy do stwierdzenia sprzeczności tego uregulowania podstawowego z ustawą w szczególności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 KPA. (...). Skoro więc to z winy innego organu, czy też z uwagi na okoliczności obiektywne organ rozpoznający wniosek o przyznanie pomocy z powodu suszy z dowodu w postaci protokołu szacowania szkód nie mógł skorzystać, winien skorzystać z każdego innego dowodu przewidzianego w procedurze postępowania administracyjnego i to zarówno w przedmiocie ustalania szkody jak i jej wysokości." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1679/07. Z treści § 4 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. wnioski o zasiłki celowe na złagodzenie skutków suszy składa się w terminie do dnia 10 października 2008 r. właściwemu kierownikowi ośrodka pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca składając wniosek w dniu 7 października 2008 r. zachowała termin do jego złożenia i nie może ponosić negatywnych konsekwencji faktu, że § 8 ust. 3 rozporządzenia nałożył na wojewodów obowiązek przekazywania do dnia 6 października 2008 r. właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta) protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje. W tej sytuacji bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ nie mógł wydać decyzji niekorzystnej dla strony. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zwrócić uwagę na: - przywołany już wcześniej, ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę; - cel, dla którego zostało wydane to rozporządzenie, czyli udzielenia pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r., oraz - regulację prawną zawartą w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Podsumowując Sąd uznał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym kierunku, a następnie dokonać oceny zgromadzonych dowodów, na podstawie której poczyni ustalenia faktyczne w istotnym dla wyniku sprawy zakresie. Ustalone fakty organ zobligowany jest wnikliwie rozważyć, mając na uwadze powyższe wywody i na tej podstawie orzec o żądaniu strony. Wydaną decyzję organ umotywuje zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.