I SA/Wa 2152/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. U., A. P., B. K.(1), B. K.(2), B. Z., D. A., E. K., H. R., J. A., K. R., K. M., K. Z.(1), K. Z.(2), M. O., M. R., M. A., P. A.(1), P. A.(2), R. R. i W. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 7 lipca 2021 r., nr 2006/2021, Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania J. U. i innych, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 19 maja 2021 r., nr 48/2021, o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 20 sierpnia 2012 r. J. U., w imieniu własnym i spadkobierców L. B. i F. Z., wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w [...] dzielnicy [...] przy ul. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą "[..]" W-[...]. Decyzją z 19 maja 2021 r. Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] dzielnicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] - część i nr ew. [...]-część z obrębu [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowe roszczenie o zwrot dotyczy nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zdarzenia cywilnoprawnego (umowy darowizny), a więc przejętej na podstawie innego aktu prawnego niż enumeratywnie wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ nie mógł zatem wydać w sprawie decyzji merytorycznej, co uzasadnia umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. U. i inni podnosząc, że do darowizny doszło w realiach drugiej wojny światowej, a darczyńcy, wbrew ocenie organu, działali pod przymusem. W odwołaniu wskazano również, że przejęcie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie uniemożliwia jej zwrotu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzecznictwo i doktryna potwierdzają bowiem, że na podstawie art. 136 ww. ustawy można dochodzić zwrotu nieruchomości nieobjętych aktami prawnymi wprost wskazanymi w art. 216 ustawy. Decyzją z 7 lipca 2021 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 19 maja 2021 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że instytucję zwrotu nieruchomości regulują art. 136 i nast. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."). Organ przywołał następnie treść art. 216 ust. 1 u.g.n. i podniósł, że powołany przepis zawiera katalog nieruchomości, do których ma zastosowanie. Katalog ten ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest więc, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości w oparciu o ten przepis na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. powołanego dekretu jednak nie wymienia, co uniemożliwia zwrot nieruchomości przejętej w tym trybie. Przedmiotowe postępowanie, zgodnie z żądaniem, dotyczy zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., a nie przyznania prawa własności czasowej. Sprawy dotyczące tzw. "gruntów warszawskich" reguluje art. 214 u.g.n. Sprawa o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu z 26 października 1945 r. jest odrębnym trybem postępowania administracyjnego, prowadzonym na innej podstawie prawnej niż sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu, skoro przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, ani przejęta lub nabyta w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n., to brak jest podstawy materialnoprawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Czyni to zasadnym umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyli J. U. i inni. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie sprawy o zwrot nieruchomości; 2) art. 136 ust. 3 i art. 137, art. 138, art. 139, art. 140 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie; 3) art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że w związku z przeniesieniem własności nieruchomości w ramach czynności cywilnoprawnej, co zostało podniesione w decyzji organu pierwszej instancji oraz w związku z objęciem nieruchomości dekretem z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie podlega ona zwrotowi. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieruchomość o powierzchni 833,90 m2, na podstawie aktu notarialnego z 27 lipca 1943 r. (Rep. nr [...]), została przez L. B. i F. Z. przekazana na rzecz gminy miasta Warszawy. W ocenie skarżących, organy obu instancji nie oceniły prawidłowo oświadczenia woli L. B. i F. Z. złożonego w powołanym akcie notarialnym. Mając na uwadze treść tego aktu darowizna ta miała charakter warunkowy, gdyż w przypadku braku realizacji celu na jaki nieruchomość została darowana, miała ona zostać darczyńcom zwrócona, co jednak nie nastąpiło. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu pierwszej instancji o braku działania darczyńców pod wpływem przymusu. Podnieśli, że do wskazanej wyżej darowizny doszło w okresie drugiej wojny światowej, tj. w czasie gdy w kwestiach związanych z nieruchomościami, w tym wydawaniu zezwoleń na przenoszenie własności nieruchomości pomiędzy różnymi podmiotami, decydujące zdanie miały władze okupacyjne III Rzeszy, czego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę. Skarżący wskazali, że cel przewidziany w akcie notarialnym z 27 lipca 1943 r. nie został zrealizowany. Wobec tego L. B. i F. Z. z powrotem stały się właścicielkami nieruchomości darowanej uprzednio Miastu. Ponadto, w ocenie skarżących, fakt przejęcia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie uniemożliwia jej zwrotu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wywłaszczenia nieruchomości może bowiem dojść również na podstawie czynności cywilnoprawnej. Powołując się na poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa skarżący podnieśli, że na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami można dochodzić zwrotu nieruchomości nieobjętych aktami prawnymi wprost wskazanymi w art. 216 ww. ustawy W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 16 lutego 2022 r. skarżący podtrzymali skargę i przedstawili dodatkową argumentację na jej poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy prawidłowo organy orzekły o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] – część i nr ew. [...] – część z obrębu [...] przy ul. [...]. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem następców prawnych L. B. i F. Z. z 20 sierpnia 2012 r. o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] ul. [...]. We wniosku wskazano, że w dniu 27 lipca 1943 r. L. B. i F. Z. uczyniły miastu darowiznę z części powierzchni działki nr [...] czyli 883,90 m2 pod ulicę "[...]", co odnotowano w księdze wieczystej W [...] wpisem z 27 lipca 1943 r. Wnioskodawcy wskazali, że ulicy tej nigdy nie zrealizowano, a darowizna niewykorzystana zgodnie z jej celem może być cofnięta (według art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Organ pierwszej instancji umorzył zainicjowane powyższym wnioskiem postępowanie uznając, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem nabyta na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 27 lipca 1943 r., a więc na podstawie zdarzenia nie mieszczącego się w zamkniętym katalogu zdarzeń objętych hipotezą normy wynikającej z art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r.". Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy organ odwoławczy z odmiennym uzasadnieniem. Wojewoda podniósł bowiem, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej jako "dekret z 26 października 1945 r."). Aktu tego nie wymieniono w zawartym w art. 216 ustawy katalogu aktów prawnych, do których znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy dotyczące zwrotu nieruchomości, w konsekwencji czego nie ma prawnej możliwości zwrotu nieruchomości przejętej w tym trybie. Po analizie akt sprawy Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości za prawidłowe. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza bowiem ocenę organów, że przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona lub nabyta w drodze aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., a tym samym brak jest podstawy materialnoprawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości. Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Stosownie do art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z kolei art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustaw regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzający wyjątek od powyższej zasady znajduje się w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wylicza akty prawne, na podstawie których dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, które również uważa się za wywłaszczenie. I tak stosownie do art. 216 ust. 1 ustawy przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (a więc także wymienione wyżej art. 136 i 137) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Z kolei w myśl art. 216 ust. 2 ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, 3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołana regulacja pozwala zatem na zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. bądź na rzecz powiatowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się przy tym, że wyliczenie w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter wyczerpujący, katalogu zamkniętego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1602/09). Niedopuszczalne jest zatem, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały przejęte lub nabyte w trybie ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13). W niniejszej sprawie, jak trafnie dostrzegli skarżący, organy obu instancji wskazały odmienną podstawę przejęcia spornego gruntu na własność Państwa. Starosta podniósł, że przejęcie to nastąpiło na podstawie zdarzenia cywilnoprawnego (umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 27 lipca 1943 r.). Z kolei Wojewoda stwierdził, że do przejęcia spornego gruntu doszło z mocy prawa, tj. w trybie dekretu z 26 października 1945 r. Niezależnie jednak od prawidłowości każdej z tych ocen, nie ulega wątpliwości, że przejęcie spornego gruntu nie nastąpiło na podstawie indywidualnego orzeczenia o wywłaszczeniu. Ponadto, katalog zawarty w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia przeniesienia prawa własności nieruchomości na podstawie zdarzeń cywilnoprawnych. W katalogu tym nie wymieniono również przeniesienia prawa własności nieruchomości z mocy dekretu z 26 października 1945 r. Oznacza to, że powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogłyby stanowić podstawy prawnej do wszczęcia na ich podstawie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej na własność Państwa zarówno w trybie zdarzenia cywilnoprawnego (darowizny), jak też w trybie dekretu z 26 października 1945 r. Zatem w sytuacji gdy nie było przedmiotu postępowania (brak nieruchomości mającej status wywłaszczonej), a postępowanie o zwrot takiej nieruchomości zostało wszczęte, zaistniała konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego, co też prawidłowo uczynił organ w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 105 k.p.a., a także art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138, art. 139 i art. 140 i art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołała podważyć zawarta w skardze oraz piśmie procesowym z 1 kwietnia 2022 r. argumentacja o braku ważności umowy z 27 lipca 1943 r., działaniu darczyńców pod przymusem, a także niespełnieniu warunków określonych w umowie darowizny. W postępowaniu administracyjnym organy nie są bowiem upoważnione do badania, czy zawarta w formie aktu notarialnego umowa cywilnoprawna była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Tym samym podniesione przez skarżących zarzuty mogłyby być ewentualnie rozważane, ale jedynie w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. Kwestie związane z ważnością umowy cywilnoprawnej czy ewentualnymi wadami oświadczeń woli należą bowiem do drogi cywilnoprawnej. Za niezasadny Sąd uznał również podniesiony w piśmie procesowym z 1 kwietnia 2022 r. zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Naruszenia powołanego przepisu skarżący upatrują w niepowiadomieniu ich w toku trwającego dziesięć lat postępowania o właściwym trybie rozpoznania ich sprawy, tj. o treści art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nastąpiło dopiero w decyzji organu odwoławczego. Abstrahując jednak od tego, że z treści wniosku z 20 sierpnia 2012 r. jednoznacznie wynika, że intencją wnioskodawców był zwrot darowanej miastu na mocy umowy z 1943 r. części powierzchni działki nr [...], czyli 833.90 m2 pod ulicę "[...]", niewykorzystanej zgodnie z celem darowizny, a więc zwrot nieruchomości, która, stosownie do art. 137 ustawy, stała się zbędna na cel określony w umowie z 27 lipca 1943 r. (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to warunkiem skutecznego złożenia wniosku o zwrot nieruchomości warszawskiej w trybie art. 214 ustawy było zgłoszenie tego wniosku w terminie do 31 grudnia 1998 r., a więc w terminie, który upłynął kilkanaście lat wcześniej niż data złożenia wniosku o zwrot spornej nieruchomości (tj. 20 sierpnia 2012 r.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).