I SA/Wa 2178/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Leszek Kobylski Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. T., uchylił postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1991 r. S. T. wystąpiła w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. jako "[...]" (działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2). Wniosek ten pismem z dnia [...] września 2005 r. podtrzymał M. T. co do działki nr [...]. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku A. T. i S. T. z dnia [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. T. wniósł zażalenie. W jego uzasadnieniu wyraził opinię, że wskazana powierzchnia [...] m2 wynika z omyłki pisarskiej, a prawidłowo powierzchnia winna być określona na [...] m2. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia organ II instancji stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie w całości i uchylił zaskarżone postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania odszkodowawczego. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Była ona własnością przedwojennych, hipotecznych właścicieli A. i S. małżonków T. Na mocy aktu z dniu [...] kwietnia 1941 r. nr [...] księgi "[...]" A. i S. małżonkowie T. darowali gminie [...] grunt o powierzchni [...] m2 pod regulację ulicy. Pismem z dnia [...] stycznia 1949 r. A. i S. T. wnieśli o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] do przedmiotowej nieruchomości obejmującej dwie działki gruntu. Urząd Dzielnicowy [...] decyzją z dnia [...] lutego 1975 r. odmówił A. i S. T. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu działki nr [...] i [...] hip. [...] o powierzchni [...] + [...] m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczony jest pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że aktualnie brak jest możliwości rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, ponieważ wniosek z dnia [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej tej nieruchomości nie został rozpatrzony ostateczną decyzją administracyjną w części o powierzchni [...] m2. Wojewoda przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił rozumienie pojęcia "zagadnienia wstępnego". Wyjaśnił także zasady rozpatrywania wniosków składanych w trybie art. 7 powołanego dekretu oraz art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podzielił utrwalony w doktrynie i judykaturze pogląd o pierwszeństwie sprawy toczącej się w trybie art. 7 dekretu przed sprawą o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 powołanej wyżej ustawy. Jednakże w ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę na rozbieżność między zakresem przedmiotowym nierozpatrzonej części wniosku dekretowego, a zakresem przedmiotowym postępowania odszkodowawczego. Z analizy akt sprawy wynika, że Prezydent prowadzi postępowanie w przedmiocie wypłacenia odszkodowania za działki o powierzchni [...] m2 (działka nr [...]) oraz [...]m2 (działka nr [...]) położone w [...] przy ul. [...], uregulowane w księdze wieczystej nieruchomości [...] Nr [...]. Zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje za działkę, która przed dniem 21 listopada 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, zatem za działkę już wówczas mającą samodzielny charakter prawny pozwalający ustalić jej przeznaczenie, nie zaś za działkę wydzieloną później z większej nieruchomości (por. wyrok NSA z 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1220/06, Legalis). Powołany przepis posługuje się pojęciem "działki", a nie pojęciem nieruchomości. Owo zaś pojęcie "działki", jako że jest użyte w przepisie szczególnym, musi być wykładane ściśle, a przede wszystkim traktowane jako pojęcie normatywne, a nie sformułowanie potoczne. Postępowanie zawieszone zaskarżonym postanowieniem prowadzone jest jednocześnie dla dwóch działek nr [...] i [...], które nabyły samodzielny charakter w wyniku parcelacji nieruchomości jeszcze przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wojewoda opisał istniejące w księdze wieczystej nieruchomości wpisy. Wyjaśnił, że wpisem z dnia [...] stycznia 1939 r. w dziale pierwszym księgi wieczystej nieruchomości [...] Nr [...] ujawniono stosownie do planu złożonego pod nr [...] do zbioru dowodów księgi hip. [...], że parcele, z których się składa nieruchomość niniejsza, zawierają powierzchnie następujące: m.in. parcela nr [...] - [...] m2 pod placem, [...] m2 pod ulicą, ogółem [...] m2; oraz parcela nr [...] - [...]m2 pod placem, [...]m2 pod ulicą, ogółem [...]m2. Wojewoda uznał, że przedmiotowe działki jako parcele wyodrębnione z większej nieruchomości jeszcze przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu miały samodzielny charakter. Zatem istnieje możliwość prowadzenia postępowań administracyjnych w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami odrębnie do działki nr [...] oraz do działki nr [...] pochodzących z nieruchomości [...] Nr [...]. Organ odwoławczy przypomniał, że podstawą zawieszenia toczącego się postępowania o przyznanie odszkodowania za działki o powierzchni [...] m2 (działka nr [...]) oraz [...] m2 (działka nr [...]) jest konieczność rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu złożonego przez poprzedników prawnych skarżącego, w części dotychczas nierozpatrzonej, tj. co do [...] m2. Jednakże decyzją z dnia [...] lutego 1975 r. Urząd Dzielnicowy [...], po rozpatrzeniu tego wniosku, odmówił A. i S. T. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu działki nr [...] i [...] hip. [...] o powierzchni [...] + [...] m2. Zgodnie z księgą wieczystą nieruchomości [...] Nr [...], działka nr [...] posiadała powierzchnię [...] m2, a działka nr [...] powierzchnię [...] m2. Z powyższego wynika, że wniosek dekretowy został rozpatrzony w stosunku do powierzchni [...] m2, czyli całej działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości [...] Nr [...]. Natomiast nierozpatrzona część wniosku dekretowego dotyczy jedynie części działki nr [...]. Zatem, wobec samodzielnego charakteru działek będących przedmiotem postępowania odszkodowawczego oraz prawomocnego zakończenia postępowania dekretowego o zwrot w naturze co do działki nr [...], Prezydent nie miał podstaw do zawieszenia postępowania o odszkodowanie w stosunku do działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości [...] Nr [...]. W tym zakresie nie istnieje zagadnienie wstępne warunkujące możliwość zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Dlatego organ II instancji uznał, że zaskarżone postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego należało je uchylić. Zdaniem Wojewody w obecnym stanie sprawy zasadność zawieszenia postępowania odszkodowawczego występowała wyłącznie w stosunku do części dotyczącej działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości [...] Nr [...], natomiast w stosunku do działki nr [...] brak jest zagadnienia wstępnego mającego być podstawą zawieszenia. Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. T. W uzasadnieniu skarżący stanął na stanowisku, że treść postanowienia Prezydenta jest "zmanipulowana/nieprawdziwa a to dlatego, że zarówno wniosek mojej Babci S. T. z [...]. 04.1991 r. jak i mój z [...] września 2005 r. dotyczy wyłącznie działki Nr [...], a nie dwóch działek (Nr [...] i Nr [...]) jak to sugeruje BSD". Decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] "z [...]. 02. 1975 r. odmawiająca moim Dziadkom przyznania prawa użytkowania wieczystego działek Nr [...] i [...], sporządzona odręcznie na urzędowym formularzu jest na tyle niechlujna (działce Nr [...] przypisano [...] m.kw., a działce Nr [...][...] m.kw.), że te odręczne wpisy traktować można jako błąd piszącego decyzję urzędnika." Ani "w decyzji z [...].02.75 r., ani w znanej mi dokumentacji nie ma nawet wzmianki o wyłączeniu części powierzchni działki Nr [...] ([...] m.kw.) do odrębnego postępowania, natomiast w decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...].03.1976 r. odmawiającej przyznania odszkodowania napisano "za działkę Nr [...] położoną przy ul. [...] o powierzchni [...] m. kw"". W tej sytuacji skarżący wniósł o "spowodowanie wycofania z obrotu prawnego decyzji z [...].02.1975 roku jako urągającej oczekiwanej przez obywatela urzędowej rzetelności, że nie wspomnę o doprowadzeniu do całkowitego braku zaufania dla Biura Spraw Dekretowych". Skarżący podkreślił swoje niezadowolenie z ponad trzydziestoletniego okresu "procedowania" jego sprawy, w której organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. Ponadto skarżący wniósł o "nakazanie zapłaty zadośćuczynienia zawartą w mojej skardze do WSA z 17 sierpnia 2016 roku. W wyroku z 16 lutego 2017 roku (I SA/Wa 1532/16) Wysoki Sąd uznał, że tego rodzaju sankcje zarezerwowane są dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków. Ponieważ od wyroku WSA (I SAB/Wa 263/15) wyznaczającego Prezydentowi termin zakończenia sprawy (upłynął 3-go listopada 2015 roku) minęły kolejne lata - blisko sześć - sądzę, że jest to właśnie taki przypadek". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Dlatego właśnie przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2108/11, publ. pod internetowym adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpatrywanej sprawie, jak słusznie wywiódł to Wojewoda, organ I instancji nie wykazał, aby w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego zaistniało zagadnienie wstępne w powyższym rozumieniu. Jak zasadnie podniósł i wyjaśnił organ odwoławczy, mimo pisma skarżącego z dnia [...] września 2005 r., w którym podtrzymał on wniosek S. T. jedynie co do działki nr [...], Prezydent prowadzi postępowanie w przedmiocie odszkodowania za dwie działki o numerach [...] (o powierzchni [...] m2) i [...] ( o powierzchni [...] m2) położone w [...], uregulowane w księdze wieczystej nieruchomości [...] Nr [...]. Nadto, jak wynika z akt sprawy, powód zawieszenie niniejszego postępowania, czyli konieczność rozpatrzenia wniosku A. T. i S. T. z dnia [...] stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu (ewentualnie poza powierzchnią [...] m2) już od dawna nie istnieje. Wniosek ten został bowiem już ponad 40 lat temu rozpatrzony. Decyzją z dnia [...] lutego 1975 r. Urząd Dzielnicowy [...] odmówił A. i S. T. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu działki nr [...] i [...] hip. [...] o powierzchni [...] + [...] m2. Oznacza to, że niezależnie od wątpliwości dotyczących prawidłowości podania w tej decyzji wielkości powierzchni działki nr [...], to wobec niepodtrzymania przez skarżącego wniosku jego poprzedników prawnych w zakresie działki nr [...], brak było podstaw do zawieszenia postępowania odszkodowawczego w tym zakresie. Natomiast co do działki nr [...], co do której skarżący podtrzymał wniosek o odszkodowanie, to co do powierzchni [...] m2 wniosek dekretowy również jest już rozpatrzony i dlatego brak było podstaw do zawieszenia postępowania odszkodowawczego w tej części. Przy czym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z zapisami księgi wieczystej działka nr [...] posiada powierzchnię [...] m2 pod placem, [...] m2 pod ulicą, ogółem [...] m2. Różnica jaka występuje między zapisami księgi wieczystej a złożonym wnioskiem, czyli [...] m2 nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i nie może stanowić podstawy do zawieszenia całego postępowania odszkodowawczego. Kwestia ta winna być wyjaśniona przez organ w trakcie prowadzonego postępowania odszkodowawczego. Prawidłowe zatem jest stanowisko Wojewody, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przeszkód do prowadzenia postępowania odszkodowawczego w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie zatem i w zgodzie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.