I SA/Wa 2179/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego C. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r. znak [...] Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. (decyzja z dnia [...] kwietnia 1968 r.) przejęto na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczone gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha położone we wsi Z., gmina i powiat [...], stanowiące własność N.P. N. P. pismem z dnia [...] kwietnia 1999 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha położonego we wsi [...], stanowiącego byłą własność N. P.w skład, którego wchodziły działki o numerach [...], [...] i [...]. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego C. P. (następcy prawnego N. P.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) decyzją z dnia [...] października 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą faktyczną powyższych rozstrzygnięć było ustalenie, że gospodarstwo rolne stanowiące własność N. P. było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. (Dz. U. Nr 39 poz. 174 ze zm.), dalej ustawa z dnia 13 lipca 1957 r.") oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39 poz. 198, dalej : "Rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r."). Organy obu instancji uznały bowiem, że gospodarstwo było niezamieszkałe i nieuprawiane. Zatem, w ocenie organów obu instancji było podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1968 roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji, do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu zarzucając decyzji naruszenie 1) art. 7 k.p.a. poprzez : - dokonanie ustalenia stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, przede wszystkim sprzecznego z protokołem sporządzonym [...] marca 1968 r., który stał się podstawą dla wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa; - dokonanie dowolnego i nieuzasadnionego ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie, iż w dniu wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego nie zamieszkiwała w nim B. B. – matka właścicieli N.P.; 2) §1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przez jego błędne zastosowanie polegające na kwalifikacji gospodarstwa N. P. jako opuszczonego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W toku rozprawy w dniu 31 sierpnia 2016 r. uzupełnił skargę i wniósł o zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] kwietnia 1968 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Materialną podstawę wydania decyzji z dnia 20 kwietnia 1968 r. był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz § 1 Rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. Stosownie do art. 2 ust. 1ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Definicję gospodarstwa opuszczonego zawierał § 1 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., zgodnie z którym "za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę". Oznacza to, że art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. znajdował zastosowanie jeżeli : (1) w gospodarstwie nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice oraz gospodarstwo a jednocześnie (2) gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji Ministra z dnia [...] października 2015 r. prowadzone było na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, dokonując oceny określonego aktu stosowania prawa, w tym przypadku decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, konieczne jest sięgnięcie do stanu faktycznego jaki istniał na datę wydania badanej decyzji. Tylko w ten sposób można bowiem stwierdzić, czy hipoteza normy prawnej jaką zastosowano, została spełniona w danym stanie faktycznym, tym samym czy dokonano prawidłowej subsumpcji. O tym, czy akt stosowania prawa został prawidłowo wydany w danym stanie faktycznym, świadczy nie sama podstawa prawna jaka została w nim powołana i ogólne stwierdzenie, że stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej, ale jednak ocena, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki określone w zastosowanym przepisie. W innym przypadku zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ograniczony byłby do sprawdzenia formalnych elementów decyzji, podczas gdy istotą tego postępowania są wady materialnoprawne tkwiące w samej decyzji. Zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2010r. I OSK 458/09, z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt. I OSK 1364/12, z dnia 12 maja 2016 r. I OSK 1705/14). Organy obu instancji w postępowaniu nadzorczym uznały, że stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., bowiem gospodarstwo stanowiące własność N. P. było gospodarstwem opuszczonym. Sąd powyższych ustaleń faktycznych nie może podzielić z następujących przyczyn. Przed datą wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. sporządzony został protokół z lustracji gospodarstwa rolnego. Wynika z niego, że gospodarstwo to w 1967 r. było w pełni obsiane a plony (poza łubinem, który był zasiany na obszarze około 1 ha) zebrane. Po zbiorach nie były dokonane żadne uprawy i nie zasiano ozimin. W szopie przy stodole było kilka sztuk owiec. Protokół ten sporządzony został w dniu [...] marca 1968 r. W postępowaniu nadzorczym organy powołały się a zawiadomienie Prezydium Rady Narodowej w Bełchatowie z dnia [...] marca 968 r. z którego wynika, że gospodarstwo od wielu lat leżało odłogiem, nie były regulowane obowiązkowe dostawy i nie były płacone podatki. W ocenie sądu, powyższe dowody nie mogły stanowić podstawy dla ustalenia, że gospodarstwo N.P. było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w związku z § 1 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z protokołu z dnia 21 marca 1968 r. wynika wprost, że gospodarstwo jeszcze w 1967 r. było uprawiane a plony zebrane. Fakt, że w dniu 21 marca 1968 r., a więc w końcu zimy nie zostały jeszcze rozpoczęte prace polowe nie świadczył o tym, że gospodarstwo jest nie uprawiane. Sąd podkreśla w tym miejscu, że zastosowanie w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. określenia "opuszczone" oznacza, że dla przejęcia gospodarstwa rolnego wymagane było, by stan ten trwał przez pewien dłuższy czas. W realiach niniejszej sprawy, o takim dłuższym okresie nie mogło być mowy, skoro jeszcze jesienią roku poprzedzającym wydanie decyzji, gospodarstwo było w pełni uprawiane. Sąd wskazuje w tym miejscu, że sam fakt nie zebrania łubinu jesienią 1967 r. nie mógł przesądzić o uznaniu iż gospodarstwo nie było uprawiane. Z akt sprawy wynika, że miało ono powierzchnię około 4 ha, łubin obsiany był na obszarze około 1 ha, w związku z tym nie można stwierdzić by gospodarstwo całości lub w większej części nie było uprawiane oraz by w tym zakresie nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Z treści protokołu wynika również, że w szopie przy stodole właścicielka gospodarstwa trzymała kilka owiec, co również przeczy tezie o zaniechaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podkreślić należy w miejscu, że treść zawiadomienia Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1968 r., na które powołały się organy w postępowaniu nadzorczym, stała w oczywistej sprzeczności z treścią protokołu z dnia [...] marca 1968 r. Jak już wyżej wskazano, z protokołu wynika, że gospodarstwo w 1967 r. było w pełni obsiane a plony zebrane. Tymczasem w powołanym wyżej zawiadomieniu wskazano, że "całe gospodarstwo od szeregu lat leży odłogiem, nikt nie płaci podatków ani nie reguluje obowiązkowych opłat". Sąd podkreśla w tym miejscu, że zawiadomienie z dnia [...] marca 1968 r. sporządzone zostało przez organ prowadzący postępowanie i skierowane do N.P. W zawiadomieniu nie wyjaśniono na podstawie jakich dowodów poczyniono opisane w nim ustalenia. Tak więc, dowody zgromadzone przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r., nie pozwalały na uznanie gospodarstwa N. P. za opuszczone w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., brak było bowiem podstaw do uznania, ze jest to gospodarstwo nie uprawiane. Organy nadzoru powołały się również na sporządzony już po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. protokół z dnia [...] maja 1968 r. Dokument ten potwierdza jednak wyłącznie położenie gospodarstwa, stan zabudowań oraz ilość i rodzaj drzew w sadzie. Na podstawie powyższego protokołu oraz zgromadzonych w toku postępowania nadzorczego dowodów w postaci zeznań N. P. oraz H. M., Henryka D. i C. H. organy ustaliły, że przedmiotowym gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał. Zeznania świadków potwierdzały również w ocenie organu pierwszej instancji, że gospodarstwo nie było uprawiane. Odnosząc się do tej treści materiału dowodowego sprawy zwrócić należy uwagę na następujące kwestie : W aktach sprawy znajduje się wyłącznie kserokopia oświadczenia C. H., pełniącego funkcję sołtysa w dacie przejęcia gospodarstwa, dołączona do pisma pełnomocnika Skarżącego z dnia 16 lipca 2012 r. Z oświadczenia tego wynika, że gospodarstwo było uprawiane, zamieszkiwała w nim matka N.P. – B. B., zaś przejęcie gospodarstwa było w interesie Gminy [...]. Z zeznań H. D. sporządzona została w dniu [...] marca 2000 r. notatka służbowa. W treści której wskazano, że został on pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. H. D. wyjaśnił, że sołtysem we wsi został w 1991 r., pamięta N. P. i gospodarstwo. Świadek wskazał, że gospodarstwo zostało podzielone na dwie części, jedną dostała N. a drugą jej siostra – J. P. H. D. wskazał, że "chyba z raz po objęciu gospodarstwa P. zagospodarowała grunty ale je rzuciła i wyjechała do miasta". Z dalszych wyjaśnień wynika, że następnie grunty te były użytkowane przez C. M. przez okres 4-5 lat, potem trochę przez J. P. W aktach znajduje się druga notatka służbowa z dnia [...] marca 2000 r., sporządzona z C. i H. małżonkami [...], z której wynika, że około 2-3 lat wydzierżawiali oni gospodarstwo N. P. ale od A. P. – męża J. P., przy czym nie byli w stanie podać dokładnych dat, ale było to w okresie, kiedy N. P. już nie mieszkała w [...]. W aktach znajduje się również postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1966 r., na mocy którego zniesiono współwłasność i dokonana działu spadku po A. B. poprzez przyznanie N. P. na wyłączną własność działek [...],[...],[...],[...] i [...] o powierzchni [...] m2. Z zeznań N. P. wynika, że w [...] mieszkała do 1959 r., po śmierci brata od 1964 r. wraz z rodziną zajęła się zagospodarowaniem własnych gruntów, zaś sądowy podział gospodarstwa przeprowadzony został w na jej wniosek na skutek konfliktów rodzinnych,. Przebywała w [...] z dziećmi w sezonie letnim, zimą przebywał tam mąż, bowiem jeżeli nikogo nie było, niszczono i dewastowano zabudowania. W ocenie sądu, z powyższych dowodów jak również z protokołu z dnia [...] marca 1968 r. wynika, że przedmiotowe gospodarstwo było uprawiane przez N. P. do 1967 r. W kolejnym roku, jeszcze przed rozpoczęciem sezonu prac polowych, rozpoczęta została procedura przejęcia gospodarstwa przez Państwo. , Następnie, w drodze czynności faktycznych gospodarstwo przejęte zostało do uprawiania przez sąsiadów i siostrę N.P. Sąd wskazuje w tym miejscu, że skoro N.P. już od końca lat 50-tych zamieszkiwała poza Zwierzchowem a mimo to od 1964 r. uprawiała gospodarstwo, brak było podstaw do przyjęcia, że jej niezamieszkiwanie w gospodarstwie można było uznać za jego opuszczenie w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz § 1 Rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. W ocenie sądu brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, by na terenie gospodarstwa zamieszkiwała w dacie jego przejęcia matka N.P., B. B. Z zeznań N. P. wynika, że mama zamieszkiwała z nią od 1963 r., co pozwala na uznanie, że zameldowanie B. B. w gospodarstwie nie odpowiadało miejscu jej zamieszkania. Jak wskazano na wstępie, dla uznania gospodarstwa za opuszczone konieczne było łączne spełnienie dwóch przesłanek : (1) nie zamieszkiwania w gospodarstwie przez właściciela jego małżonka, dzieci lub rodziców (2) nie uprawianie gospodarstwa w całości lub w większej części oraz nie poddawane go właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Stan faktyczny sprawy i to zarówno ustalany na podstawie protokołu sporządzonego w dniu 21 marca 1967 r., jak i w toku postępowania nadzorczego nie pozwalał na stwierdzenie zaistnienia przesłanki nie uprawiania gospodarstwa w całości lub w większej części. Oznacza to, że w sprawie nie zaistniał stan faktyczny uprawniający do uznania gospodarstwa za opuszczone a w konsekwencji przejęcia go na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W powyższym zakresie sąd uznaje więc za uzasadnione zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenie to sąd uznaje za mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem uznaniem przez organy, że decyzja z 20 kwietnia 1968 r. nie naruszała prawa, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia jej nieważności. Rozpoznając ponownie sprawę sąd uwzględni przedstawioną wyżej ocenę i ustali, czy w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, co uzasadniałoby zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że z uwagi na brak ustaleń faktycznych co do ewentualnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję z dnia 20 kwietnia 1968 r. nie było możliwe zobowiązanie organu do stwierdzenia w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy nieważności decyzji z dnia 20 kwietnia 1968 r. Innymi słowy mówiąc, brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w związku z § 21 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot wpisu sądowego w kwocie 200 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa.