I OSK 1705/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F., M. J. i A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2039/13 w sprawie ze skargi J. F., M. J. i A. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. F., M. J. i A. N. solidarnie kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2039/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. F., M. J. i A. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1976 r.) Naczelnik Gminy Grodzisk Mazowiecki orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwo rolne zabudowane, położone we wsi M., oznaczone jako działka ewidencyjna nr [...] o łącznej powierzchni 9,18 ha - stanowiące własność spadkobierców S. i S. małżonków S., w użytkowaniu wnuków – J. F. i E. N. po połowie. W uzasadnieniu decyzji Naczelnik wskazał, że na podstawie dokonanej wizji na gruncie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość rolna stanowi opuszczone gospodarstwo rolne, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego następca prawny, a nadto grunty te nie są właściwie uprawiane, nie są stosowane zabiegi agrotechniczne i brak jest nawożenia organicznego. Istniejący las wymaga pielęgnacji, zaś istniejące budynki niezamieszkałe niszczeją i często służą za schronienie niepożądanych osób. Po rozpoznaniu odwołania J. F., Prezydent m. st. Warszawy (dalej Prezydent) decyzją z [...] października 1976 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1976 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 1976 r. Prezydent uznał, że decyzja z [...] sierpnia 1976 r. jest prawidłowa. Kilkakrotnie przeprowadzane kontrole zagospodarowania i użytkowania gruntów wykazały, że użytki rolne o pow. 3,20 ha nie były właściwie uprawiane i tylko część z nich - ok. 0,75 ha, w 1976 r. była wykorzystana rolniczo. Użytki zielone i las nie były pielęgnowane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. J. F., M. T. J. oraz A. J. N. (dalej skarżący) pismem z 18 listopada 2011 r. wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa) o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1976 r. i decyzji z [...] października 1976 r. W uzasadnieniu wskazali, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; organ nie uwzględnił wyjaśnień J. F. w piśmie z 10 maja 1976 r.; nie odniósł się do nich i nie zweryfikował prawdziwości tego stanowiska. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2012 r. [nr [...] , dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1976 r. i z [...] sierpnia 1976 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Naczelnik prawidłowo zakwalifikował gospodarstwo rolne jako opuszczone, gdyż w świetle zgromadzonej dokumentacji nie ma wątpliwości, że dawni właściciele lub ich małżonkowie, dzieci lub rodzice mieszkali poza gospodarstwem rolnym (wynika to z arkusza inwentaryzacyjnego z 23 kwietnia 1976 r.; notatki służbowej z 5 stycznia 1976 r. i stanowiska stron postępowania). Dla oceny drugiej przesłanki - uprawiania oraz poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym całości gospodarstwa lub jego większej części przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę - istotne znaczenie ma struktura tego gospodarstwa w dacie jego przejęcia. Z wypisu z rejestru gruntów z 1976 r. wynika, że zabudowania stanowiły 0,13 ha; grunty orne 3,20 ha; pastwiska 0,47 ha; las 5,38 ha - łącznie 9,18 ha. Znaczną część gospodarstwa stanowił las w wieku ok. 20 lat (protokół oględzin z 15 listopada 1973 r.). W pozostałym zakresie jedynie 0,75 ha użytków rolnych, z ogólnej pow. 3,20 ha, była wykorzystana rolniczo (ww. arkusz inwentaryzacyjny oraz notatka służbowa). Minister wskazał, że dla zakwalifikowania gospodarstwa rolnego jako opuszczonego, w którego strukturze dominował las w wieku 20 lat i starszy, decydująca była pierwsza przesłanka tj. zamieszkiwania poza przedmiotowym gospodarstwem rolnym, ponieważ las ten nie podlegał uprawom oraz uprawianie i poddawanie właściwym zabiegom agrotechnicznym pozostałej części gruntów rolnych. Brak jest możliwości częściowego opuszczenia gospodarstwa, a jeżeli występują cechy opuszczenia, przejęciu na własność Państwa podlega całe gospodarstwo (zgodnie z pismem okólnym nr 7 Ministra Rolnictwa z [...] marca 1962 r. nr [...] w sprawie przejmowania na własność Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych). Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończanej decyzją z [...] grudnia 2012 r. podnosząc, że Minister w swej decyzji nie przeanalizował wszystkich zarzutów podniesionych przez nich i uznał, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1976 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] października 1976 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że podstawę prawną decyzji z [...] sierpnia 1976 r. i decyzji [...] października 1976 r. stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 32, poz. 161, dalej ustawa z 1957 r.) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198, dalej rozporządzenie z 1961 r.). Minister wskazał, że Naczelnik decyzją z [...] sierpnia 1976 r. i Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 1976 r. prawidłowo zakwalifikowali przedmiotowe gospodarstwo rolne jako opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia. J. F., M. J. i A. N. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając decyzji z [...] czerwca 2013 r. naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7, 12 i 77 § 1 kpa, przez nierozpatrzenie całokształtu okoliczności sprawy, w tym zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu złożonym w sprawie, brak wnikliwego przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie tego materiału; 2. art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a także § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa; 3. art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a także § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez dokonanie wykładni pojęcia gospodarstwa opuszczonego w oparciu o pismo okólne nr 7 Ministra Rolnictwa z [...] marca 1962 r. znak [...] w sprawie przejmowania na własność Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych, podczas gdy pismo okólne nie ma waloru prawa powszechnie obowiązującego i treści w nim zawarte nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron; 4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1976 r. i decyzji z [...] października 1976 r.; 5. art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnianie w zaskarżonej decyzji, dlaczego odmówiono wiarygodności dowodowej twierdzeniom skarżących. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje argumentację przedstawioną w obu decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podziela w całości rozważania organu dotyczące spełnienia przesłanek świadczących o tym, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym. Sąd zgodził się z poglądem organu, że zarzut skarżących, że E. N. nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie może zostać uznany za skuteczny. Ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa - a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Sąd uznał za niezasadny zarzut bezprawnego dokonania wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., a także § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. w oparciu o pismo okólne nr 7 Ministra Rolnictwa z [...] marca 1962 r. nr [...], które to pismo nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić o prawach i obowiązkach obywateli. Minister Rolnictwa w decyzji z [...] grudnia 2012 r. nie dokonywał rozstrzygnięcia na podstawie pisma okólnego nr 7 Ministra Rolnictwa z [...] marca 1962 r. nr [...] - gdyż pismo to świadczyło jedynie o sposobie stosowania prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą przejęcia gospodarstwa był art. 2 ustawy z 1957 r., a § 1 ust. 1 rozporządzenia precyzował tylko, co to jest gospodarstwo rolne opuszczone. W skardze kasacyjnej J. F., M. J. i A. N. reprezentowani przez adwokata Katarzynę Michno-Nasierowską, zaskarżyli wyrok I SA/Wa 2039/13 w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 4, 7, 8 § 1, art. 71 § 1, art. 74, 75, 77, 99 § 2 kpa, a także art. 62 i 63 w zw. z art. 73 § 1 kpa (art. 4, 7, 8 § 1, art. 71 § 1, art. 74, 75, 77, art. 99 § 2, a także art. 62 i 63 w zw. z art. 73 § 1 kpa w brzemieniu obowiązującym w toku postępowania i w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1976 r., a następnie decyzji z [...] października 1976 r.), przez nienależyte rozpatrzenie i nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję z [...] czerwca 2013 r., którą to decyzją Minister Rolnictwa bezpodstawnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, których dotyczył wniosek, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 12, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa (w szczególności w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa), przez nienależyte rozpatrzenie i nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję z [...] czerwca 2013 r. mimo że skarga słusznie zarzucała nierozpatrzenie całokształtu okoliczności sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., a także § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się w przyjęciu, że: a. gdy część gospodarstwa stanowił las niewymagający w zasadzie uprawy, należy badać wyłącznie stan gruntów ornych, podczas gdy jest to stwierdzenie nieuprawnione, gdyż skoro las stanowił część gospodarstwa, stan lasu winien być brany pod uwagę przy ocenie stanu całości czy przeważającej części gospodarstwa; b. uznaniowość decyzji o przejściu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa pozwalała w razie stwierdzenia przesłanek uznania gospodarstwa za opuszczone, przejąć gospodarstwo bez rozpatrywania jakichkolwiek dodatkowych okoliczności, podczas gdy taka wykładnia prowadzi do dowolności w działaniu organów administracji i braku poszanowania słusznego interesu obywatela. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, badając przy tym wszystkie podniesione zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, przy czym oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych. Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., a także § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Art. 156 § 1 pkt 2 kpa winien być zatem wskazany jako wzorzec kontroli w zarzucie trzecim. Zgodnie z uchwałą I OPS 10/09, wskazanie tego wzorca w zarzucie pierwszym i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, czyniło możliwym rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego także w oparciu o ów wzorzec kontroli. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, oparte są na prawidłowej wykładni i trafnym zastosowaniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Przesłankami przejęcia gospodarstwa rolnego bez odszkodowania na własność Państwa - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174, zm. 1961 nr 32, poz. 161) - było rzeczywiste opuszczenie gospodarstwa, zakwalifikowanego do gospodarstw rolnych przez zaniechanie jego uprawiania w całości lub w większej części przez właściciela lub uprawnione przez niego osoby (wyrok SN z 24.5.2012 r., II CSK 558/11, OSP 2013/9/92). Z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. wynika, że gospodarstwa rolne, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Przepis ten był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądowym, spotykając się z jednolitą interpretacją. Zgodnie z nią, na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) mogło być przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa, a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania i oceny tych przyczyn (wyrok NSA z 18.9.1998 r., II SA 1108/98, Lex 41791; 2.9.2005 r., I OSK 26/05, Lex 1089827). Zastosowanie powołanej ustawy wymagało spełnienia wyraźnie określonych przesłanek, a więc koniecznie ustalenia, że przejmowane gospodarstwo ma cechy gospodarstwa rolnego oraz, że jest rzeczywiście opuszczone, a nie jest nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia (wyrok NSA z 17.12.2010 r., I OSK 282/10, Lex 745198). Wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nim nie interesuje, natomiast warunkiem przejęcia było spełnienie dwu przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) i zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części (wyrok NSA z 14.9.2010 r., I OSK 1482/09, Lex 745043). Pomocą dla takiego stanowiska prawnego było określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198, zm. Z 1974 r. nr 22, poz. 131), będącego aktem wykonawczym do ustawy z 1957 r. (art. 2 ust. 3 pkt 1 tej ustawy), że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Stanowisko orzecznictwa wskazuje na dość surowe wymagania, które musiały zostać spełnione dla skuteczności zastosowania powołanych przepisów. Ustawa z 1957 r. nie zawiera legalnej definicji opuszczonego przez właściciela gospodarstwa rolnego. Zgodnie z zasadami wykładni prawa, akt podustawowy nie powinien zawierać definicji, ograniczającej pojęcia zawarte w ustawie, na podstawie której został wydany. Utrwalonym jest pogląd, że określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. pojęcia gospodarstwa rolnego opuszczonego mogło być tylko pomocą dla takiego stanowiska prawnego, jakie przyjęto w orzecznictwie NSA. W wyroku z 18.11.2011 r. I OSK 2051/10, Lex 1149292, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa może nastąpić, jeżeli właściciel lub jego rodzina je opuścił, a nadto nie było uprawiane. Prawidłowa wykładnia pojęcia gospodarstwa rolnego opuszczonego, jakim posłużył się ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r., jak i normodawca podustawowy w § 1 ust. 1 rozporządzenia, nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że jeżeli w skład gospodarstwa rolnego o pow. całkowitej 9,18 ha, wchodziła przeważająca część lasu (5,38 ha), który z uwagi na wiek (ok. 20 lat) nie wymagał "w zasadzie uprawiania", to dla oceny, czy gospodarstwo "nie jest... w większej części uprawiane", należało pominąć większą część gospodarstwa którą stanowił las, by ograniczyć się jedynie do mniejszej części gospodarstwa – areału gruntów rolnych (3,20 ha). Przyjęcie, że uprawiana była jedynie niewielka część gospodarstwa (0,75 ha) nie mogła prowadzić do oceny, że spełniona została dyspozycja art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. Skoro normodawca podustawowy w § 1 ust. 1 rozporządzenia wskazał, że wymogiem koniecznym dla przyjęcia, że gospodarstwo rolne było opuszczone gdy "nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym...", to nie sposób przyjąć, że dla oceny przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. można było wymagać, by z naruszeniem racjonalności gospodarczej właściciel poddawał właściwym zabiegom agrotechnicznym także las, skoro ten – z uwagi na wiek – takich zabiegów nie wymagał. Sąd I instancji błędnie uznał, że to, że Minister Rolnictwa w decyzji z [...] grudnia 2012 r., "nie dokonywał rozstrzygnięcia na podstawie Pisma Okólnego nr 7 Ministra Rolnictwa z [...] marca 1976 r. nr [...]", nie wpływało na ocenę, że Minister Rolnictwa w decyzji z [...] czerwca 2013 r. i w poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2012 r., z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia) nie dostrzegł, że na błędnym stosowaniu prawa przez Naczelnika w decyzji z [...] sierpnia 1976 r. i Prezydenta z [...] października 1976 r. zaciążyło owo pismo okólne nr 7. Oba organy, orzekające kontrolowanymi w postępowaniu nadzorczym, kierowały się nie normą ustawową i normą podustawową, lecz kształtująca błędną praktykę stosowania prawa treścią pisma okólnego nr 7. Na praktykę kształtowaną w drodze okólników, często pozostających w sprzeczności z normami ustawowymi, a także instrumentalizację prawa w procedurach reformy rolnej, a następnie dążeniach do ewolucyjnej kolektywizacji rolnictwa, wskazuje doktryna (przykładowo – A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego 2010, s. 186-187, 193, 487, 489-490, 495, 504-505). W kontrolowanej sprawie przejawem instrumentalnego stosowania prawa było wezwanie przez Urząd Gminy pismem z dnia 6 maja 1976 r. J. i W. małż,. F. "do właściwego zagospodarowania posiadanych przez nich gruntów, co nie wpłynęło jednak w widoczny sposób na stan uprawowy przejmowanego gospodarstwa" (uzasadnienie decyzji z [...] października 1976 [omyłkowo wskazano "1975"] r.). Jest rzeczą oczywistą, że takie wezwanie, z uwagi na charakter działalności rolniczej, zależnej od pór roku, nie mogło w okresie 3 miesięcy letnich (decyzja Naczelnika z [...] sierpnia 1976 r.) istotnie wpłynąć "na stan uprawowy przejmowanego gospodarstwa". Oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z uwagi na ich charakter i powtarzające się wzorce kontroli w zakresie części norm dopełnienia, wymagały łącznego ich rozpoznania. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 4, 7, 8 § 1, art. 71 § 1, art. 74, 75, 77, 99 § 2 kpa, a także art. 62 i 63 w zw. z art. 73 § 1 kpa (art. 4, 7, 8 § 1, art. 71 § 1, art. 74, 75, 77, art. 99 § 2, a także art. 62 i 63 w zw. z art. 73 § 1 kpa (Dz. U. z 1960 r. nr 30, poz. 168, zm. 1962 r. nr 33, poz. 156; z 1963 nr 29, poz. 172; z 1973 r. nr 47, poz. 276; z 1975 nr 16, poz. 91) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 12, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa (w szczególności w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Trafnie skarżący kasacyjnie podnieśli, że oględziny przedmiotowego gospodarstwa rolnego wymagały sporządzenia protokołu (art. 62 § 1 i 2 pkt 3 kpa w brzmieniu pierwotnym), w którym Naczelnik obowiązany był w szczególności wskazać kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał , kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby; protokół winien być odczytany wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które winny następnie protokół podpisać (art. 63 § 1 i 2 kpa w brzmieniu pierwotnym), strona winna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem; strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 73 § 1 i 2 kpa w brzmieniu pierwotnym, które nie uległo zmianie aż do dnia 27 marca 1980 r.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 73 kpa stwarza stan prawny odpowiadający postulatowi umożliwienia stronie pełnej obrony jej interesów przez czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 166-167, uw. 1). Błędnie Sąd I instancji nie dostrzegł, że Naczelnik z rażącym naruszeniem art. 74 i 75 kpa w brzmieniu pierwotnym nie ocenił całokształtu materiału dowodowego, czy i ewentualnie kiedy gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez ówczesnych jego właścicieli J. F. i E. N.; nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu J. F. i E. N. (art. 8 § 1 kpa w brzmieniu pierwotnym). Trafnie skarżący kasacyjnie wskazują, że ówczesnych realiach ustalenie adresu E. N., z uwagi na obowiązek meldunkowy, nie nasuwało żadnych trudności. Adresem tym dysponował Prezydent (s. 2 pkt 2 decyzji z [...] października 1976 r.), lecz błędnie ocenił, że uchybienie to nie mogło mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia. Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 12, 77 § 1 oraz 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi (art. 134 § 1 ppsa) i to sąd I instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia badanej sprawy (wyrok NSA z 24.6.2005 r., FSK 2633/04, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 346-347, uw. 2, 3). W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że brak związania sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu – niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia – jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (wyrok NSA z 1.4.2008 r., II FSK 291/07, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015. s. 571, nb 7). Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (wyrok NSA z 7.6.2011 r., II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza – op. cit. s. 570, nb 3). Postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r., I OSK 845/06, Lex 344539). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 680, nb 1). W kontrolowanej sprawie było to tym bardziej niezbędne, że Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ dysponował skromnym materiałem dowodowym (s. 10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2039/13). Uwadze Sądu I instancji uszło, że sołtys wsi M. nie był biegłym (art. 78 § 1 kpa w brzmieniu pierwotnym) i nie mógł wydać opinii; mógł być natomiast przesłuchany w charakterze świadka, w obecności stron (art. 73 § 1 i art. 75 kpaw brzmieniu pierwotnym). Organ zmniejszył powierzchnię zasiewów do 0,75 ha, gdy sołtys wsi M. wskazywał, że zboża zajmowały zwykle "ok. 0,75 ha do 1 ha gruntów". Organ pominął aktywną postawę męża J. F. w prowadzeniu gospodarstwa rolnego – sama odległość miejsca zamieszkania od miejsca położenia gospodarstwa rolnego nie może stanowić o spełnieniu przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. (wyrok WSA w warszawie z 12.2.2014 r. I SA/Wa 1467/13, od którego to wyroku skargę kasacyjną oddalił wyrokiem z 13.4.2016 r. I OSK 1533/14 Naczelny Sąd Administracyjny). Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa rozpoznał skargę. Organ nadzoru błędnie uznał, że przeciwko stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przemawiało to, że stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu, przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016 s. 732-733, nb 2, 3; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 s. 952-958 uw. 6-10). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo. Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z 21.8.2001 r. II SA 1726/00, Lex 51233; 26.9.2000 r. V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r. III SA 2244/99, Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r. III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r. VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/1960/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.02.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; odpowiednio – wyrok NSA z 30.9.2010 r. I OSK 1617/09; 18.3.2015 r. II OSK 1954/13, Lex 1654675; J. Borkowski – op. cit. s. 760-765, nb 52-56). W niniejszej sprawie skutki jakie wywołała decyzja z [...] sierpnia 1976 r., przemawiały za uznaniem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r.). Skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności było bowiem pozbawienie ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości własności przedmiotowego gospodarstwa rolnego, mimo że nie było ono opuszczone w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Rażąco naruszała prawo decyzja z [...] października 1976 r., bowiem Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie dostrzegł rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. decyzją I instancji oraz pozbawienia prawa do obrony E. N. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa należało zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uchylić. O kosztach postępowania sądowego należało orzec na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.