I SA/Wa 2183/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [....]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydent W. z dnia [...] września 2007 r. i zobowiązującej J. M. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2010 r. Wzrost wartości nieruchomości został potwierdzony w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2009 r. sporzadzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału na kwotę [...] zł, po dokonaniu podziału na kwotę [...] zł, a zatem, zdaniem organu, podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł, zaś zgodnie z uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 50 % wzrostu wartości nieruchomości, co stanowi kwotę [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że wysokość opłaty została ustalona prawidłowo, a jej ustalenie nastąpiło przed upływem trzyletniego terminu od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało również, że skarżąca przedłożyła porozumienie zawarte w dniu [...] maja 2005 r. pomiędzy Zarządem Gminy B. działającym w imieniu Gminy Warszawa B., w którym Zarząd Gminy zobowiązał się, że odstąpi od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych dokonywanych przez obecnego właściciela jak również przyszłych spadkobierców, i jak wynika z akt sprawy, skarżąca dokonała wtórnego podziału działki [...] objętej decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], i na etapie postępowania odwoławczego domagała się realizacji przedmiotowego porozumienia i odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie jest możliwe wydanie decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z powołanie się na treść tego porozumienia, ponieważ takie rozstrzygnięcie obarczone byłoby wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydane bez podstawy prawnej. Dlatego też, zdaniem organu, porozumienie to nie wywiera skutków prawnych na gruncie postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. M.; zarzucając naruszenie (1) art. 6 kpa, 7 i 8 kpa - poprzez uchybienie zasadom postępowania w tych przepisach zawartych, (2) art. 76, 77 i 80 kpa - poprzez wydanie decyzji z pominięciem dowodów z dokumentów mających istotne znaczenie w sprawie, (3) naruszenie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie obligatoryjnego a nie fakultatywnego ustalenia opłaty adiacenckiej, i (4) art. 105 kpa - poprzez jego niezastosowanie w sprawie - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz decyzji Prezydenta W.. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [....] maja 2010 r. orzekającą o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydent W. z dnia [...] września 2007 r., i zobowiązującą J. M. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jak również decyzja poprzedzająca naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. 4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). 5. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek właściciela nieruchomości położonej w W. w dzielnicy B., przy ul. [...] Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki ewid. nr: [...]. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], wysokość opłaty adiacenckiej, jak podaje organ, wynosi 50 % wzrostu wartości nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a zatem, jak uznał organ, zgodnie z tą uchwałą opłata adiacencka wynosi [...] zł, do uiszczenia której zobowiązana została J. M., jako właścicielka nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że skarżąca J. M. przedłożyła porozumienie zawarte w dniu 16 maja 2005 r. (str. 6 decyzji - akapit drugi, w akapicie trzecim - jest mowa o porozumieniu zawartym w dniu 16 maja 2002 r., natomiast na str. 1 tej decyzji - mowa jest o porozumieniu zawartym w 2006 r.) pomiędzy Zarządem Gminy B. działającym w imieniu Gminy B., w którym Zarząd Gminy zobowiązał się do odstąpienia ("odstąpi") od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości z uwzględnieniem podziałów wtórnych dokonywanych przez obecnego właściciela, jak również przez przyszłych spadkobierców, i jak podaje organ, skarżąca dokonała wtórnego podziału działki nr [...], objętej decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., i na etapie postępowania odwoławczego domagała się realizacji tego porozumienia i odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej. 6. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone wnikliwie a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został oceniony właściwie. Jeśli przed organem drugiej instancji pojawił się nowy dowód, nowa i istotna okoliczność sprawie - porozumienie skarżącej J. M. z Zarządem Gminy w sprawie odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej, w określonych okolicznościach, to należało uznać, że jest to szczególnie istotna dla niniejszej sprawy - ustalenia opłaty adiacenckiej - okoliczność, a zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, i zgodnie z art. 138 § 2 kpa, uchylić decyzję organu pierwszej instancji, aby dać możliwość temu organowi ustalenia prawidłowego stanu zarówno faktycznego jak i prawnego, a tym samym właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Jest to istotne dla sprawy zagadnienie, które wymaga pogłębionej analizy prawnej, która powinna być zawarta w decyzji dotyczącej opłaty adiacenckiej. Należało również rozważyć, czy to porozumienie wywierało moc prawną, a jeśli tak, to czy wbrew zawartym w nim oświadczeniom Gminy – mogła ona naliczać opłatę adiacencką w kontekście zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i z uwzględnieniem fakultatywnego charakteru opłaty (za wyrokiem NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r. I OSK 139/09). Należało zbadać dokładnie treść tego porozumienia, mając również na uwadze, że gdyby organ zawarł ze skarżącą porozumienie, do którego nie miał prawa, lub zawarł je tylko w celu uzyskania określonych korzyści - zrezygnowania przez J. M. z żądania odszkodowania za działki gruntu przeznaczone pod drogę, mogłoby to stanowić naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. 7. Należy podkreślić również, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego - w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa - art. 127 § 2 kpa oraz przepisów kompetencyjnych, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 414 i nast.). Nie wskazując jako podstawy prawnej również odpowiednich przepisów prawa administracyjnego materialnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło tym samym art. 107 § 1 i 3 kpa. 8. Prezydent W. jako podstawę materialnoprawną decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, chociaż powinien był również wskazać również art. 98a ust. 1a tej ustawy, bowiem oba te przepisy stanowią podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 1a tej ustawy, którego to przepisu organ pierwszej instancji nie przywołał w podstawie prawnej swojej decyzji z dnia [...] maja 2010 r., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2007 r. został zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, a decyzja ta stał się ostateczna z dniem [...] października 2007 r. 9. W dniu zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, tj. w dniu [...] września 2007 r. jak również w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. w dniu [...] października 2007 r., art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidywał możliwość ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Z dniem 22 października 2007 r. weszła w życie zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98a ust. 1 zmieniła wysokość stawiki opłaty adiacenckiej, w taki sposób, że rada gminy nie mogła ustalić wysokości stawki procentowej tej opłaty większej niż 30%, i wprowadziła ust. 1a, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zdanie pierwsze art. 98a ust. 1a nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwości może nasuwać prawidłowe rozumienie zdania drugiego tego ustępu, zgodnie z którym "Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." Zdaniem Sądu, ponieważ z dniem 22 października 2007 r. weszła w życie zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, która ustaliła maksymalną wysokość stawki opłaty adiacenckiej – nie więcej niż 30%, to oznacza, że ten przepis ustawy, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, z tym dniem uniemożliwił stosowanie wyższych niż 30% stawek opłat, nawet jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna wysokość ta była wyższa. Dodać również należy, iż z dniem 22 października 2007 r. rady gmin utraciły możliwość ustalania stawek opłat adiacenckich w wysokości powyżej 30%, ponieważ byłoby to sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., jak również art. 94 tej Konstytucji, który to przepis umożliwia organom samorządu terytorialnego ustanawianie aktów prawa miejscowego, jednakże tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że oba organy administracji publicznej ustalając wysokość opłaty adiacenckiej błędnie zinterpretowały art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, że przepis ten zezwala w każdym przypadku na zastosowanie stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia ograniczona została do dosłownego odczytania art. 98a ust. 1a zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia kontekstu całej ustawy. Podkreślić trzeba, że reguły wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do korzystania wyłącznie z wykładni językowej (dosłownej). W doktrynie i judykaturze przyjęto, że oprócz wykładni językowej zastosowanie mają również wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dostrzegły znaczenia, i nie zastosowały wykładni systemowej, zgodnie z którą przy interpretacji normy prawnej należy uwzględnić kontekst uregulowań całej ustawy, pozwalający na prawidłowe zrozumienie treści poszczególnych przepisów jako treści logicznej i spójnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010, I OSK 490/09; v. J. Zimmermann - Prawo administracyjne, 4. wydanie. Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 307; System Prawa Administracyjnego. Systemie Prawa Administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, C.H.BECK Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010 r. s. 94). 10. W świetle powyższego, ustalenie opłaty adiacenckiej po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 218), co nastąpiło w dniu 22 października 2007 r., wymaga uwzględnienia wynikającej z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stawki procentowej. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny. W dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty - określenie wymiaru daniny publicznej. Wobec tego konieczne jest wydanie decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia sprawy i uwzględnienie tych przepisów - zgodnie z regułą tempus regit actum - przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1728/09 LEX nr 554066. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Dodatkowo podnieść trzeba, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2000 r., której nie ma w aktach sprawy, a więc nie można zbadać, na podstawie jakiego upoważnienia ta uchwała została podjęta. Należałoby tutaj mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06, OTK 2007/4/37, w którym Trybunał orzekł między innymi, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Następstwem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., ale także przepisów wykonawczych uchwalonych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu upoważniającego. W tej sytuacji nie jest zasadne uwzględnienie przy ustaleniu opłaty adiacenckiej stawki procentowej w wysokości przekraczającej wysokość podaną w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami . 11. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.