I SA/Wa 22/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant Referent stażysta Magdalena Matusik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 września 2024 r. nr 3503/2024 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 16 września 2024 r. nr 3503/2024 Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy wydaną w dniu 15 czerwca 2022 r. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 250/SD/2022 o odmowie przyznania M. K. oraz K. S. odszkodowania za grunt położony w Warszawie przy dawniej ul. [...] hip. [...] stanowiący obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], część działki ewidencyjnej [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...], wszystkie z obrębu [...]. Postępowanie w sprawie zakończonej skarżoną decyzją zostało zainicjowane wnioskiem M. K.1 oraz K. S. z 15 listopada 2012 r., które zwróciły się do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, aktualnie oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] o pow. 846 m2. Decyzją z dnia 7 lutego 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości. Jak ustalił Prezydent, nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] hip. [...] była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), co oznacza, że w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., stała ona się własnością gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, własnością Skarbu Państwa. 5 października 1948 r. S. K. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jednakże orzeczeniem administracyjnym z 31 lipca 1950 r., nr Ldz.P.B./5440/50/U Prezydium Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło dawnej właścicielce, przyznania prawa własności czasowej do gruntu, położonego przy d. ul. [...]. Na podstawie zaświadczenia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 20 września 1945 r., Nr 1064 Prezydent przyjął, że nieruchomość warszawska położona na gruncie emfiteutycznym przy ul. [...], oznaczona nr hip [...] uregulowana jest jawnym wpisem na imię S. K. na mocy wniosku z dnia 28 grudnia 1935 r. Prezydent ustalił też następstwo prawne po dawnym właścicielu na podstawie przedłożonych przez wnioskodawców: - prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy Wydział II Cywilny z dnia 25 marca 1991 r. sygn. akt II NS 1065/91, o stwierdzeniu nabycia spadek po S. K. przez W. K. (męża), J. K. (syna) oraz K. S. (córkę) i stwierdzeniu nabycia spadku po W. K. przez J. K. oraz K. S.; - prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe Wydział I Cywilny z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I NS 739/09 o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K. przez M. K.1 (żonę), - aktu poświadczenia dziedziczenia, Rep A nr 2029/2021, z dnia 26 kwietnia 2021 r. stwierdzającego, że spadek po zmarłej M. K.1 nabył w całości syn M. K. (syn). Decyzją z 7 lutego 2019 r. nr 37/SD/2019 Prezydent odmówił następcom prawnym dawnych właścicieli przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości położonej ul. [...] hip. [...]. Na skutek odwołania złożonego przez K. S. i M. K.1 Wojewoda Mazowiecki decyzją z 12 marca 2020 r. nr 689/2020, uchylił decyzję Prezydenta z dnia 7 lutego 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na marginesie można dodać, że decyzja Wojewody z 12 marca 2020 r. została zaskarżona sprzeciwem wywiedzionym przez wnioskodawczynie, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 949/20 sprzeciw ten oddalił. Sąd zaaprobował argumentację Wojewody, który nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na nieruchomości przy ul. [...], którego istnienie pozostawało kwestią niesporną. Nadto Sąd stwierdził, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent będzie musiał rozstrzygnąć, jaką wykładnię przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie przesłanek ewentualnego przysługiwania odszkodowania za grunt zabudowany uznaje za adekwatną do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent dokonał analizy materiału dowodowego pod kątem badania przesłanek warunkujących odszkodowanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. zarówno dla budynku, jak i gruntu nieruchomości objętej wnioskiem i stwierdził, że budynek posadowiony na gruncie przy ul. [...] w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie stanowił domu jednorodzinnego i nie przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., a dawna właścicielka utraciła możliwość władania spornym gruntem przed 5 kwietnia 1958 r. Kierując się tak ukształtowanymi ustaleniami Prezydent decyzją z 15 czerwca 2022 r. nr 250/SD/2022 odmówił M. K. oraz K. S. odszkodowania za grunt położony w Warszawie przy dawniej ul. [...] hip. [...] stanowiący obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], część działki ewidencyjnej [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...], wszystkie z obrębu [...]. Odwołanie od decyzji Prezydenta – z zachowaniem ustawowego terminu – złożyli M. K. oraz K. S. W obszerny sposób uzasadniali w nim podniesione zarzuty naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wojewoda w dniu 16 września 2024 r. po rozpoznaniu, na skutek odwołania, sprawy zainicjowanej wnioskiem z 15 listopada 2012 r. wydał decyzję nr 3503/2024, w której utrzymał w mocy rozstrzygnięcie podjęte przez Prezydenta w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul [...]. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji Wojewoda powołał treść przyjętego za podstawę orzekania art. 215 ust. 2 u.g.n., z którego wywiódł, że odszkodowanie za grunt przejęty na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przysługuje dawnemu właścicielowi nieruchomości lub jego następcom prawnym, jeżeli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda na wstępie przyjął przy tym założenie, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie nie był skonkretyzoway wyłącznie do żądania ustalenia odszkodowania za grunt przy ul. [...], co – jak wskazał Wojewoda – również podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 949/20. Zatem, uwzględniając szerokie rozumienie pojęcia "nieruchomości", Wojewoda stwierdził, że może ono obejmować zarówno nieruchomość gruntową, jak i nieruchomość budynkową, co z kolei na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. przewiduje możliwość ubiegania się odszkodowanie zarówno za budynek, jak i grunt. W tym zakresie Wojewoda stwierdził, że Prezydent w treści skarżonej decyzji prawidłowo dokonał analizy przesłanek warunkujących odszkodowanie za budynek i grunt. Odnosząc się do możliwości uzyskania odszkodowania za budynek posadowiony na gruncie przy ul [...] Wojewoda wskazał, że zgodnie art. 1 dekretu warszawskiego z dniem jego wejścia w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. na własność ówczesnej gminy m.st. Warszawy przechodziły jedynie grunty nieruchomości warszawskich. Natomiast na podstawie art. 5 dekretu warszawskiego budynki i inne przedmioty znajdujące się na przejętych gruntach pozostały własnością dotychczasowych właścicieli, dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wojewoda nie miał wątpliwości, że sporna nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. była zabudowana budynkiem w rozumieniu art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Potwierdzały to materiały pochodzące z Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, podanie S. K. datowane na dzień 24 stycznia 1946 r., a także księga meldunkowa przesłana przez Urząd m. st. Warszawy Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich z dnia 16 lipca 2021 r., z której wynika, iż w latach 1947 -1949 w budynku przy ul. [...] byli meldowani lokatorzy. Wojewoda, choć uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w dacie wejścia w życie dekretu ów budynek stanowił budynek wielorodzinny, to jednak pozytywne rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest możliwe, gdyż nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących, zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 u.g.n. Jak zauważył Wojewoda, budynki znajdujące się na gruncie przy ul. [...] przeszły na własność Państwa przed 5 kwietnia 1958 r. Potwierdza to orzeczenie administracyjne z 31 lipca 1950 r., nr Ldz.P.B./5440/50/U, którym Prezydium Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło dawnej właścicielce, S. z J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu, położonego przy d. ul. [...], stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki, znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Odnośnie zaś do możliwości ustalenia odszkodowania za część gruntową nieruchomości Wojewoda odnotował, że organ pierwszej instancji pominął w uzasadnieniu skarżonej decyzji badanie przesłanki dotyczącej przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod budownictwo jednorodzinne odnosząc się wyłącznie do przesłanki utraty przez dawnego właściciela faktycznego władania przedmiotową działką przed 5 kwietnia 1958 r., czym – w ocenie Wojewody – naruszył przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wskazał Wojewoda, dla oceny, czy nieruchomość przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r., wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) i zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. Na podstawie dołączonej do akt analizy geodezyjnej z 24 maja 2022 r. wspomnianego planu zabudowania, wykonanej przez geodetę uprawnionego A. K. Wojewoda przyjął, że sporna nieruchomość znajdowała się w strefie IV, w której obowiązywała zabudowa zwarta do 4 kondygnacjach oraz 70% powierzchni zabudowania. Uwzględniając te parametry organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości będąca przedmiotem postępowania mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną. Odnośnie do drugiej przesłanki wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n., czyli utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, Wojewoda stwierdził natomiast, że co najmniej w latach 1948 czynności władcze w stosunku do przedmiotowej nieruchomości dokonywało Państwo bowiem, jak wynika z materiału dowodowego w budynku przy ul. [...] byli dokwaterowani lokatorzy (pisma z dnia 11 kwietnia 1950 r. oraz z dnia 14 kwietnia 1950 r. Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawy Wydział Polityki Budowlanej). Kwaterowanie przez instytucję państwową lokatorów przy ul. [...] potwierdza także pismo z dnia 13 sierpnia 1948 r. Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawy Wydział Polityki Budowlanej, w którym stwierdza się, że decyzją z dnia 11 sierpnia 1948 r. lokal użytkowy nr 2 przy ul. [...] został wyłączony spod publicznej gospodarki lokalami, wobec czego na podstawie art. 6 dekretu z dnia 25 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w skutek wojny należy anulować wszystkie nakazy kwaterunkowe. Dalej jak wynika z pisma datowanego na dzień 13 grudnia (rok nieczytelny), [...] zwraca się o zakwaterowanie w lokalu nr 2 przy ul. [...] do Wydziału Kwaterunkowego Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawy. Pismem z dnia 11 grudnia 1950 r. kierowanym do Wydziału Kwaterunkowego Zarządu Miejskie w m. st. Warszawy Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wskazało, że uważa za celowe przydzielenie lokalu użytkowego nr 2 domu przy ul. [...] dla [...] pod warunkiem zastosowania się do zarządzeń Wydziału Inspekcji Budowlanej i Biura Odbudowy Stolicy. Następnie jak wynika z akt sprawy w dniu 8 stycznia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej dokonało kontroli terenowej lokalu użytkowego nr 2 w domu przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika także, że orzeczeniem administracyjnym z dnia 31 lipca 1950 r., znak Ldz.P.B./5440/50/U Prezydium Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło dawnej właścicielce, S. z J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu, położonego przy d. ul. [...], stwierdzając jednocześnie w tymże orzeczeniu, że wszystkie budynki, znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, zaś protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 24 sierpnia 1950 r. budynki znajdujące się przy ul. [...] zostały objęte w posiadanie na rzecz Skarbu państwa. Następnie, jak wynika z pisma datowanego na dzień 12 lipca 1952 r., Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów budynki znajdujące się przy ul. [...] zostały przekazane protokołem zdawczo- odbiorczym [...]. Na podstawie tych dokumentów Wojewoda stwierdził, że uprawnienia władcze do nieruchomości objętej wnioskiem przysługiwały nie dawnemu właścicielowi, a instytucji państwowej w newralgicznej – z punktu widzenia art. 215 ust. 2 u.g.n. – dacie. Organ dostrzegł przy tym, że przez faktyczne władanie należało rozumieć nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, to jednak ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wynika, że w stosunku do spornej nieruchomości już w roku 1948 Państwo wykonywało władcze czynności podejmując decyzje w zakresie kwaterowania lokatorów w budynku przy ul. [...], a następnie teren po protokolarnym przejęciu przez Państwo w latach 50 tych ubiegłego wieku był przekazany [...]. Z kolei sama właścicielka, jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 28 lutego 1962 r., wobec otrzymania przez nią orzeczenia w 1950 r. o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie administrowała tą nieruchomością od tego czasu. Wreszcie Wojewoda ocenił, że czasowe administrowania poszczególnymi lokalami w budynku zlokalizowanym na nieruchomości gruntowej przez dawną właścicielkę nie oznacza, że miała ona możliwość faktycznego władania gruntem. Nadto zauważył, że skoro przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania za działkę lub jej część, to badanie stanu władania nieruchomością nie może ograniczać się jedynie do jednego z jej elementów tj. budynku. W piśmie z dnia 23 października 2024 r. K. S. i M. K. wywiodły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 września 2024 r. nr 3503/2024. Zaskarżając tę decyzje w całości skarżący zarzucili jej naruszenie: 1. art. 15 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2012 r., pomimo iż w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nie zbadano przesłanki planistycznej co możliwości przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) za działkę, a więc czy działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a tym samym Wojewoda w sytuacji w której stwierdził, że Prezydent nie zbadał przesłanek przyznania odszkodowania za działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne powinien stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta z 2022 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż S. K. która była właścicielką oraz zarządzała budynkiem nieruchomości przy ul. [...] hip. [...] utraciła możliwość faktycznego władania nad Gruntem przed dniem 5 kwietnia 1958 r., pomimo że przejęcie gruntu miało miejsce na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 28 lutego 1962 r., co dowodzi że S. K. władała gruntem do dnia 5 kwietnia 1958 r. 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż: a) skoro z pisma Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego z dnia 24 (miesiąc nieczytelny) 1949 r. wynika, że Dyrekcja sprzeciwia jednak użytkowaniu samowolnie wyremontowanego pierwszego piętra to oznacza to, że w newralgicznej dacie z punktu widzenia art. 215 ust. 2 u.g.n. były właściciel nie posiadał uprawnień władczych, podczas, gdy: - wyżej wymienione pismo jest wyrazem opinii Dyrekcji Planowania Przestrzennego jednak nie oznaczało, że Dyrekcja sprawowała faktycznego władztwo na gruntem; - 24 stycznia 1949 r. S. K. zwraca się do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy o zezwolenie na odbudowę w parterze części frontowej oraz prawej oficyny, jako budynków tymczasowych na okres do końca 1948 r. - 11 kwietnia 1949 r. Zarząd Miejski w m.st. Warszawy Wydział Polityki Budowlanej wskazał w piśmie skierowanym do S. K., iż dopuszczalne jest dalsze użytkowanie lokali użytkowych na parterze budynku do końca 19(...) r.; - 12 grudnia 1949 r. Zarząd Miejski w m.st. Warszawy wydał zaświadczenie z dnia 12 grudnia 1949 r. w którym stwierdzono, że: "Do chwili obecnej wyżej wymienione budynki przez Gminę m.st. Warszawy nie zostały przejęte", co potwierdza że w "newralgicznym" okresie władanie przysługiwało S. K.; [pic] - 28 czerwca 1950 r. S. K. podpisuje się jako "administrator domu ul. [...]" dokument "Lista nr 103 obciążeń wpłatami na Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej lokali użytkowych w nieruchomości Nr [...] przy ul. [...] w Warszawie"; b) skoro w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 28 lutego 1962 r. przekazującym w zarząd i administrację państwową nieruchomość przy ul. [...] wskazano, iż właścicielka i administratorka nieruchomości nie stawiła się na przekazanie nieruchomości, gdzie przekazała pisemne wyjaśnienia, z których miałoby wynikać, że wobec otrzymania przez nią orzeczenia w 1950 r. o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie administruje tą nieruchomością od tego czasu, to zawarta adnotacja własnoręcznie sporządzona przez obejmujących w imieniu państwa jednostronnie protokół zdawczo-odbiorczy zawiera dane prawdziwe, podczas, gdy: - ww. protokół wskazuje, że: "dochody i wydatki związane z administracją tej nieruchomości należą do dnia 31 XII 1962 r. dotychczasowej administracji reprezentowanej przez Ob. S. K. (...) zaś od dnia 1 stycznia 1963 r. do Z.BM. [...]", co potwierdza że władztwo nad Nieruchomością do dnia 1 stycznia 1963 r. przysługiwało S. K.; - brak jest jakiekolwiek dowodu oprócz ww. protokołu o rzekomym twierdzeniu, że S. K. przestała administrować nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r.; - doświadczanie życiowe wskazuje, że skoro w niniejszej sprawie sporządzono dwa protokoły zdawczo-odbiorcze, jeden w 1950 r., a drugi w 1962 r., to pierwszy sporządzony protokół okazał się być nieskuteczny, a dopiero wobec protokołu z 1962 r. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a także o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. Wojewoda ustosunkował się do skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wniósł do Sądu o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy wyjaśnić, że sądowa kontrola administracji – jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) – jest sprawowana przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że sąd rozpoznający skargę na decyzję (lub postanowienie) ocenia w istocie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania i przepisami prawa materialnego. Jednocześnie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie) uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Nie każde zatem naruszenie przez organ obowiązujących przepisów prawa będzie stanowiło uzasadnienie dla uwzględniania skargi skierowanej do sądu. Sąd stwierdzić musi bowiem, że takie naruszenie mogło (w przypadku naruszenia przepisów postępowania) lub miało (w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego) wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli była decyzją Wojewody Mazowieckiego o odmowie przyznania skarżącym odszkodowania za grunt położony w Warszawie przy dawniej ul. [...] hip. [...] stanowiący obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], część działki ewidencyjnej [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...], wszystkie z obrębu [...] i posadowiony na nim budynek, Sąd nie dostrzegł takich uchybień, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że aby stosując ten przepis możliwe było ustalenie odszkodowanie za utraconą własność budynku spełnione muszą zostać następujące przesłanki: 1) nieruchomość, na której był on posadowiony musiała podlegać działaniu dekretu, 2) jej poprzedni właściciel (jego następca prawny) został pozbawiony własności budynku po 5 kwietnia 1958 r., 3) sam budynek musiał być domem jednorodzinnym. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powołany przepis ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Umożliwia on zatem uzyskanie odszkodowania jedynie przez tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., I SA/Wa 1041/07 oraz z 8 lipca 2020 r. I SA/Wa 2132/19; wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 3326/18). Przede wszystkim Sąd uznał, że obecnie poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje to, że skarżący oczekiwali od organów administracji rozstrzygnięcia o przyznaniu im odszkodowania za utraconą nieruchomość tzw. "warszawską", przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. zarówno w zakresie utraconego gruntu jak i posadowionego na nim budynku. Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji prawidłowo zwrócił uwagę na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia nieruchomości w kontekście art. 215 ust. 2 u.g.n., a także na brak zawężenia wniosku wyrażonego w piśmie z 15 listopada 2012 r. do ustalenia odszkodowania wyłącznie za grunt lub wyłącznie za budynek, toteż w ramach postępowania zakończonego skarżoną decyzją należało rozważyć przesłanki odszkodowawcze odnoszące się do obu tych elementów. Sami skarżący nie kwestionowali przy tym decyzji Wojewody i uzasadnienia zaprezentowanego przez organ w zakresie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za grunt przy ul. [...] i posadowiony na nim budynek. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda odmawiając skarżącym przyznania odszkodowania za budynek przyjął, że działka przy ul. [...] w dacie wejścia w życie dekretu pozostawała zabudowana 3-piętrowym budynkiem murowanym. Niewątpliwie na skutek działań wojennych został on uszkodzony w istotnym stopniu, bowiem według zespołu Biura Odbudowy Stolicy budynek ten został oceniony jako wypalony całkowicie, nie nadający się do odbudowy. Sprzeczne z tym stwierdzeniem może wydawać się powoływane przez organ i włączone do akt pismo z 11 kwietnia 1949 r. Wydziału Polityki Budowlanej kierowane do S. K. w odpowiedzi na jej podanie z 24 stycznia 1946 r., w którym Zarząd Miejski udzielił zezwolenia czasowe użytkowanie lokali użytkowych w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w parterze części frontowej oraz prawej oficyny. Natomiast inne dokumenty wskazują, że istotnie ówczesne władze na dzień wejścia w życie dekretu uznały omawiany budynek za nienadający się do dalszego użytkowania o czym świadczą m.in. pisma Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie Wydziału Polityki Budowlanej z 11 kwietnia 1950 r. i 14 kwietnia 1950 r. kierowane do Wydziału Kwaterunkowego, z których wynika, że zarówno lokal użytkowy, jak i lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] zostały wyłączone spod publicznej gospodarki lokalami z uwagi na potrzebę rozbiórki budynku, która miała nastąpić na każde żądanie Władz Budowlanych. Podobne wnioski można wyprowadzić analizując treść pisma [...] z 13 maja 1950 r. skierowanego do Wydziału Inspekcji Budowlanej, w którym Zarząd informuje o warunkach przystąpienia do rozbiórki budynku przy ul. [...]. Ogół dokumentów zgromadzonych w aktach pozwala przyjąć, że budynek ten składał się z kilku lokali, z których część miała funkcję mieszkalną (np. lok. nr 3, czy lok nr 6), a pozostałe funkcję handlową czy usługową (np. lok. nr 1, 2, 4, 4a, 5), co potwierdza m.in. wykaz lokatorów pozostającym w aktach sprawy. Istotnie został on uszkodzony w trakcie działań wojennych i najprawdopodobniej częściowo samowolnie wyremontowany przez powojennych użytkowników. Wojewoda analizując warunki ustalenia odszkodowania za budynek na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. stwierdził, że nie jest w stanie w sposób przekonujący ustalić charakteru budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Natomiast w ocenie Sądu, można już na podstawie wspomnianych dokumentów przyjąć, że nie był to budynek jednorodzinny według standardów funkcjonujących w dacie wejścia w życie dekretu. Przypomnieć należy, że w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym nie istniała definicja zabudowy jednorodzinnej odwołująca się do maksymalnej ilości lokali jaka może być wyodrębniona w budynku klasyfikowanym jako jednorodzinny dlatego przyjmuje się, że za budynek taki, niezależnie od jego parametrów, należało uznać obiekt służący zaspakajaniu potrzeb jednej rodziny, zaś jego wielkość zależeć mogła tylko od jej możliwości ekonomicznych (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 35/07). Uwzględniając tak ukształtowane kryterium podziału należałoby uznać, że budynek przy ul. [...] nie stanowił budynku jednorodzinnego skoro wyodrębnionych było w nim kilka samodzielnych lokali mieszkalnych i kilka lokali pełniących funkcję handlową lub usługową. Niezależnie od tego nie można decyzji Wojewody uznać za wadliwą w zakresie w jakiej odmawia się w niej odszkodowania za budynek, a to z uwagi na poczynione przez organ ustalenia odnośnie do daty jego przejścia na własność państwa. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek przy ul. [...] przeszedł na własność państwa w związku z podjętym przez Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem administracyjnym o odmowie przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do utraconej nieruchomości warszawskiej. Skoro orzeczenie to, oznaczone nr Ldz.P.B./5440/50/U, zostało wydane w dniu 31 lipca 1950 r., to poza sporem pozostaje, że skutek w postaci przejścia na własność państwa budynku posadowionego na nieruchomości "warszawskiej" nastąpił przed wskazaną w art. 215 ust. 2 u.g.n. datą 5 kwietnia 1958 r. To wyklucza możliwość wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przewidywanego w tym przepisie odszkodowania za budynek. Przechodząc do kwestii odszkodowania z utraconą działkę wskazać należy, że warunkiem jego uzyskania było przeznaczenie jej przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne oraz to, że poprzedni jej właściciel i jego następcy prawni powinni zostać pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Sąd nie kwestionuje stanowiska wyrażonego przez organy w zakresie spełnienia pierwszej z przesłanek przyznania odszkodowania za grunt tzw. "przesłanki planistycznej". Organ odwoławczy, posiłkując się ustaleniami Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r., wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) i zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. oraz sporządzoną przez geodetę uprawnionego analizę geodezyjną tego planu z 24 maja 2022 r. prawidłowo przyją, że nieruchomość położona przy ul. [...], jako zlokalizowana w strefie, gdzie jako dopuszczalną przyjęto zabudowę zwartą o wysokości do 4 kondygnacjach oraz 70 % powierzchni zabudowania, mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. W tym miejscu warto odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Wojewodę art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2012 r., mimo, że ten nie zbadał tzw. "przesłanki planistycznej". Trzeba wyjaśnić, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opiera się na założeniu, że dana sprawa administracyjna powinna zostać rozpoznana przez dwa niezależne od siebie organy. Kontrola instancyjna sprawowana w takim modelu przez organ odwoławczy nie sprowadza się przy tym wyłącznie do oceny zasadności zarzutów odwołania, a zakłada, że ponownie rozpozna on sprawę merytorycznie, w całości, co do jej istoty. Organ odwoławczy nie jest przy tym związany ustaleniami i wnioskami sformułowanymi przez organ pierwszej instancji i może – jeżeli okaże się to konieczne – prowadzić własne dodatkowe postępowanie wyjaśniające, oczywiście przy uwzględnieniu ograniczeń przewidzianych w art. 136 k.p.a. Przepis ten, z którego wynika, że postępowanie organu odwoławczego może mieć charakter wyłączenie uzupełniający, powinien być interpretowany w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. statuującym jedną z zasad ogólnych postępowania, jaką jest zasada szybkości. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to nawet braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając taki sposób rozumienia art. 136 k.p.a. należy stwierdzić, że Wojewoda wydając skarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez to, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odniósł się do pominiętej w analizie organu pierwszej instancji przesłanki planistycznej. Trzeba zwrócić uwagę, że dokonanie przez Wojewodę oceny, czy grunt nieruchomości przy ul [...] w dacie wejścia w życie dekretu mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne nie wymagało przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Toteż uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji tylko w celu przeprowadzenia w tym zakresie odpowiedniej oceny materiału dowodowego pozostającego w aktach mogłoby stanowić naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W tych warunkach istotne było – co słusznie stwierdził Wojewoda – ustalenie, czy byli właściciele tej nieruchomości zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania gruntem przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wyjaśnić należy zatem, że "faktyczna możliwość władania", o której mowa w art. 215 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Jak trafnie przy tym zauważył organ wojewódzki nie chodzi w tym wypadku jedynie o efektywne z niej korzystanie, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Hipoteza tej części normy prawnej obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez osoby trzecie (w tym podmioty publiczne) były właściciel po oznaczonej dacie (5 kwietnia 1958 r.) pozbawiony został realnej możliwości korzystania z gruntu. W sprawie niniejszej, w odniesieniu do spornego gruntu właścicielka została pozbawiona tej możliwości przed 5 kwietnia 1958 r. Akta administracyjne sprawy dokumentują bowiem, że w budynku zlokalizowanym przy ul. [...], tak przed II Wojną Światową, jak i bezpośrednio po niej kwaterowane były osoby trzecie. Dowodem na to, że stan ten utrzymywał się także okresie powojennym, w tym w latach 1948-1951, na co dawna właścicielka gruntu nie miała żadnego wpływu, są wspomniane przez organy Księgi meldunkowe, z których wynika, że w poszczególnych lokalach kwaterowane były osoby zgłaszające się do zamieszkania w latach 1947, 1948, 1949, 1950. Można więc przyjąć, że to właśnie kwaterowani lokatorzy w sposób faktyczny władali całą nieruchomością o łącznej pow. 846 m2, która w niezabudowanej części stanowiła podwórze posadowionego na niej budynku. Taki sposób użytkowania nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. potwierdza, że dawny właściciel utracił możliwość faktycznego nią władania przed prawnie relewantną datą. Jak przyjmuje się przy tym w orzecznictwie, sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., zadaniem organu administracji nie jest ustalenie w jakiej konkretnie dacie dawni właściciele utracili realną możliwość władania spornym gruntem, lecz ustalenie, czy w istotnej dacie mieli taką możliwość (por. m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r., I SA/Wa 135/23). Skarżący nawiązując polemikę z tak przyjętym ustaleniem w ramach zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. (zarzuty 2 i 3 skargi) starali się argumentować, że były właściciel na dzień 5 kwietnia 1958 r. posiadał uprawnienia władcze do spornej nieruchomości. W przekonaniu skarżących potwierdzać miały to wybrane dokumenty pozostające w aktach sprawy, tj. pismo S. K. z 24 stycznia 1949 r. skierowane do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z prośbą o zezwolenie na odbudowę fragmentu budynku, pismo Zarządu Miejskiego z 11 kwietnia 1949 r. skierowane do S. K., w sprawie dopuszczalności dalszego użytkowania lokali użytkowych na parterze budynku do końca "19(...) r.", zaświadczenie Zarządu Miejskiego z 12 grudnia 1949 r., że "Do chwili obecnej wyżej wymienione budynki przez Gminę m.st. Warszawy nie zostały przejęte", pismo z 28 czerwca 1950 r., w którym S. K. podpisuje się jako "administrator domu ul. [...]", protokół zdawczo-odbiorczy z 28 lutego 1962 r., w którym wskazuje się, że: "dochody i wydatki związane z administracją tej nieruchomości należą do dnia 31 XII 1962 r. dotychczasowej administracji reprezentowanej przez Ob. S. K. (...) zaś od dnia 1 stycznia 1963 r. do Z.BM. [...]". Istotnie z dokumentów tych wynika, że S. K., jako dawny właściciel nieruchomości przy ul. [...], po wejściu w życie dekretu, przejściowo mogła sprawować czynności związane z administrowaniem budynkiem posadowionym na gruncie. Nie oznacza to jednak, że zachowała ona do dnia 5 kwietnia 1958 r. prawo faktycznego władania gruntem, który przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy z dniem 25 listopada 1945 r. Przeciwnie, tak wspomniana realizacja polityki kwaterunkowej w budynku objętym decyzją, jak i pisma z 24 stycznia 1949 r. i 18 marca 1949 r., w który S. K. zwraca się do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy o przedłużenie możliwości użytkowania tymczasowo odbudowanej nieruchomości przy ul. [...] wskazują, że dawana właścicielka miała świadomość i akceptowała to, że utraciła możliwość w pełni swobodnego władania rzeczoną nieruchomością. Potwierdzają to także inne dokumenty zgromadzone w aktach, jak pismo [...] (na którego potrzeby przekazana została sporna nieruchomość) z 6 kwietnia 1950 r. dotyczące warunków i możliwego terminu rozpoczęcia prac rozbiórkowych na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że tak istotne decyzje, jak prowadzenie prac rozbiórkowych były uzgadniane z zarządem Miejskim m.st. Warszawy z pominięciem dawnej właścicielki, co obala tezę jakoby zachowała ona prawo faktycznego władania gruntem do 5 kwietnia 1958 r. Natomiast kwestę powierzenia przez ówczesne władze uprawnień związanych z zarządzaniem budynkiem przy ul. [...] S. K., może tłumaczyć tak prozaiczny fakt jak jak brak funduszu na wynagrodzenie dla dozorcy, co potwierdza pismo z 12 lutego 1962 r. skierowane do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej. Z tych względów Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia. W ocenie Sądu, organom nie można skutecznie zarzucić uchybienia przepisom postępowania wskazywanym w skardze, gdyż zgormadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a dokonana w sprawie ocena materiału dowodowego nie nosi cechy dowolności. Organy administracji obu instancji, inaczej niż skarżące, przeanalizowały materiał zgormadzony w sprawie zgodnie z art. 80 k.p.a., a więc w całości z uwzględnieniem wzajemnej relacji poszczególnych środków dowodowych. Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani nie uchybiły w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisom procedury administracyjnej, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. Mając to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak na wstępie.