I SA/Wa 220/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto D. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Gminy Miasto D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2012 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. nr [...]. Postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z [...] października 2011 r. Gmina Miasto D. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto D. własności położonej w D. nieruchomości o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Gmina wskazała, że przedmiotowa nieruchomość (oznaczona aktualnie nr [...]) na dzień 27 maja 1990 r. jedynie w ¾ części stanowiła własność Skarbu Państwa, natomiast w ¼ części stanowiła własność osób fizycznych. Ponieważ zaś, będący materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zawiera generalną zasadę, iż komunalizacji podlega wyłącznie mienie, które w ww. dacie jest mieniem państwowym, to kwestionowana decyzja rażąco narusza ten przepis. W toku rozpoznawania wniosku, Minister Administracji i Cyfryzacji (będący właściwy w sprawie po zniesieniu urzędu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) powziął informację o prowadzonym przed Sądem Rejonowym w D. postępowaniu o zasiedzenie przez Skarb Państwa udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Mając na względzie to, że potwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenia w drodze postanowienia sądu powszechnego ma skutek deklaratoryjny, a więc potwierdzający uzyskanie tytułu własności z mocy samego prawa, Minister ocenił, że podjęte w tym względzie przez Sąd Rejonowy w D. rozstrzygnięcie ma charakter zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] maja 1992 r. W związku z powyższym postanowieniem z [...] maja 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzone przed nim postępowanie nadzorcze. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się Gmina Miasto D., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gmina wywodziła, że w niniejszej sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne wymagające rozpoznania przez sąd, gdyż oceny legalności decyzji komunalizacyjnej dokonuje się w postępowaniu administracyjnym. Wskazywała ponadto na zawieszenie przez Sąd Rejonowy w D. postępowania w sprawie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] i oddalenie przez Sąd Okręgowy w R. wniesionego na to postanowienie zażalenia (postanowieniem z [...] lutego 2012 r. sygn. akt [...]). W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując zawartą w nim argumentację. W jego ocenie wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym w sprawie o zasiedzenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w postępowaniu komunalizacyjnym, którego przedmiotem może być tylko mienie stanowiące własność Skarbu Państwa, nie jest obojętne, czy mienie objęte decyzją Wojewody [...] stanowiło własność ogólnonarodową, czy też należało do osób fizycznych. Na postanowienie to Gmina Miasto D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Administracji i Cyfryzacji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie Sądu Najwyższego wywodziła, że ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca w sprawie cywilnej. Z tego też względu postępowanie w sprawie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości zostało prawomocnie zawieszone przez Sąd Rejonowy w D., do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie może zatem jej zdaniem dochodzić do sytuacji, w której organ administracji uchyla się od wydania merytorycznej decyzji, zaś sąd prawomocnie zawiesza postępowanie. Skarżąca kwestionowała ponadto stanowisko organów, iż rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie stanowi w realiach rozpoznawanej zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] listopada 2012 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] maja 2012 r. o zawieszeniu z urzędu zainicjowanego wnioskiem Gminy Miasto D. postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. nr [...], potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto D. własności położonej w D. nieruchomości o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu nr [...]. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak zasadnie zauważyła skarżąca, w judykaturze przyjmuje się, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, iż jest to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu oraz wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, tj. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 27.04.2010 r. sygn. akt II OSK 628/09, Lex nr 597734; z dnia 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 760/10; z dnia 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taki związek przyczynowy pomiędzy prowadzonym przed Sądem Rejonowym w D. postępowaniem o zasiedzenie przez Skarb Państwa udziału we współwłasności działki nr [...] (dawniej [...]), a rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] maja 1992 r., mającej za przedmiot tę nieruchomość, nie istnieje. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że materialnoprawną podstawą ww. decyzji Wojewody stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który regulował przejście ex lege prawa własności mienia, przynależnego w dniu 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa, na rzecz gminy. W kontekście tego przepisu zatem będzie weryfikowana zgodność z prawem powyższej decyzji. Zasadnicze więc znaczenie dla oceny jej legalności, ma stan prawny skomunalizowanej nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. ustalenie czy w ww. dacie stanowiła ona własność państwową, czy też - jak podnosi Gmina Miasto D., własność ta w ¼ części przynależna była także osobom fizycznym. Wydane przez sąd powszechny orzeczenie o zasiedzeniu, jak trafnie zauważył Minister, ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza powstanie skutku w postaci uzyskania tytułu własności nieruchomości z mocy samego prawa z upływem ostatniego dnia terminu zasiedzenia, a więc może mieć znaczenie przy kontroli legalności decyzji komunalizacyjnej. Niemniej dla oceny, czy w konkretnym stanie faktycznym uzyskanie prejudykatu w postaci rozstrzygnięcia sądu o zasiedzeniu nieruchomości będzie mogło być uznane za zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, uzależnione jest od daty, z którą skutek ten (nabycie własności), w zamiarze wnioskodawcy, ma być przez sąd stwierdzony. W sprawie zaś o zasiedzenie udziału we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w D. z [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] - co uszło uwadze Ministra - wnioskodawca wiąże zasiedzenie z dniem 1 stycznia 2005 r. Oznacza to, że dla oceny stanu prawnego nieruchomości istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., a w konsekwencji także dla możliwości weryfikacji legalności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., wydane w tym przedmiocie orzeczenie sądu pozostawać będzie bez jakiegokolwiek związku. To z kolei prowadzić musi do konkluzji, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie istnieje przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia prejudycjalnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu powszechnego, uniemożliwiająca zakończenie postępowania zainicjowanego w wnioskiem Gminy z [...] października 2011 r. Tym samym nie było podstaw do jego zawieszenia, co oznacza, że zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie z [...] maja 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego okolicznościami faktycznymi sprawy wstrzymania procesu rozpoznawania przez organ wniesionego do niego podania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania merytorycznego rozstrzygnięcie w przedmiocie ww. wniosku, którego treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza.