I SA/Wa 2208/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. w Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz P. S.A. w Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Minister Zdrowia po ponownym rozpoznaniu wniosku P. [...] S.A. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z [...] października 2012 r., nr [...],[...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z [...] października 2001 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z [...] września 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2012 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie meritum uzasadnione zostało analogiczne do uzasadnienia decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2013 r. i jednocześnie do uzasadnienia decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2012 r. Decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] została uchylona wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegało zdaniem Sądu na wydaniu zaskarżonej decyzji przez upoważnionego pracownika wykonującego funkcję organu, tego samego, który wydał decyzję z [...] października 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie chodziło o sytuację, gdy decyzje obydwu instancji, tj. zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz decyzja z [...] października 2012 r., podpisane zostały przez działającego z upoważnienia Ministra Zdrowia sekretarza stanu S. N. Sąd podkresił jednocześnie, że Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 392). Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Sąd podał, że tylko Minister Zdrowia jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie dotyczy to jednak sekretarza stanu upoważnionego do działania w imieniu Ministra, gdyż nie może być uznany za osobę piastującą funkcję, która przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując Sąd podał, że wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ppsa) był zobligowany do uchylenia zaskarżonej wówczas decyzji, pomimo, że zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie został podniesiony w skardze. Jednocześnie wykazana w omawianym postępowaniu wadliwość procedowania, jakiej dopuścił się organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję spowodowała, że Sąd zwolniony został od dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, którą wobec powyższego uznał za przedwczesną i zastępującą jurysdykcję zastrzeżoną organom administracji publicznej, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a nie zastępuje w orzekaniu. W uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] Minister Zdrowia po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z [...] października 2012 r. wskazał, że P. S.A. w [...] (zwanej dalej "Wnioskodawcą", "Spółką" lub "[...]") wniosły w dniu [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z [...] października 2001 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z [...] września 2001 r., [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] października 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...]. Wnioskodawca stwierdził, iż decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa polegającym na stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...], [...], pomimo, iż wywołały one nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] Minister Zdrowia odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2001 r., nr [...] oraz decyzji z [...] września 2001 r., nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzjami: z [...] września 2010 r., nr [...] oraz z [...] września 2010 r., nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy odpowiednio decyzję nr [...] oraz nr [...]. Organ przy rozstrzygnięciu uwzględnił, że decyzja Ministra Zdrowia z [...] września 2001 r., stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstwa uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] była poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3919/01 oddalił skargę na przedmiotową decyzję. Powyższe, w ocenie organu, czyniło niedopuszczalnym stwierdzenie przez Ministra Zdrowia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem zyskała ona walor prawomocności materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/10, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] września 2010 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z [...] lipca 2010 r., nr [...] wskazując, iż pomimo prawomocnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2003 r., Minister Zdrowia nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, bez rozważenia okoliczności, na które wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Rozważania te, w ocenie Sądu, powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] września 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z [...] lipca 2010 r., nr [...], wskazując w uzasadnieniu wyroku, analogicznie do uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2053/10, iż sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w/w wyroku podniósł, że nie podziela stanowiska organu w zakresie przyjęcia, iż orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy miało charakter niesamodzielny. Sąd wskazał, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy było nierozerwalnie związane z orzeczeniem w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa ale nie jest to równoznaczne z uznaniem jego niesamodzielności. Minister Zdrowia wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Minister wyjaśnił, że wykonując wyrażone w orzeczeniach wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego toku postępowania, przeprowadził postępowanie dowodowe celem odniesienia się do zarzutów skarżącej oraz zbadania czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Minister wskazał, że decyzja zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy nie ma charakteru samodzielnego. Posiada jedynie prawno-procesowy charakter. Orzeczenie to nie może zatem wywoływać skutków prawno-materialnych w sferze rzeczowej, lecz pełni jedynie rolę procesowego uznania protokołu zdawczo-odbiorczego za odpowiadający normatywnym wymogom jego sporządzenia. Skutki prawno-materialne w sferze rzeczowej wywołuje natomiast orzeczenie o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, wydawane na podstawie przepisów ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). Zatwierdzenie protokołu zdawczo-odbiorczego skutkuje jedynie wskazaniem, z jakich składników majątkowych składało się przejmowane przedsiębiorstwo. Z uwagi na niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół organ uznał za celowe łączne rozpoznanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z 2001 r. oraz decyzji z 2007 r. Organ nadzoru przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując przy tym jakie podjął czynności celem ustalenia w skład jakich działek ewidencyjnych weszły dawne parcele katastralne ujawnione w decyzji Ministra Zdrowia z 2001 r. i jakie mają aktualne oznaczenia. Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...],[...] Minister Zdrowia odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z [...] października 2007 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] października 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] kwietnia 1948r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...]. Organ wskazał, że orzeczeniem Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] na własność Państwa przejęte zostały parcele szczegółowo wymienione w decyzji. Organ ustalił nadto, że decyzją z [...] października 1997 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez P. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] stanowiącego niezabudowane działki nr [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha objęte księgą wieczystą nr [...], zaś decyzją Zarządu Miasta [...] z [...] grudnia 1997 r., nr [...] stwierdzono nabycie przez P. w [...] z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...], położone w obrębie [...] Miasta [...] o powierzchni ogólnej [...], dla których w Sądzie Rejonowym w [...] Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Organ wskazał, że [...] września 2001 r. (Repertorium [...] Nr [...]) sporządzony został przez notariusza M. R. protokół nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki działającej pod firmą "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...], podczas którego podjęto uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego spółki. Udziały w podwyższonym kapitale zakładowym spółki objęła P. S.A. i pokryła je wkładem niepieniężnym w postaci mienia zaliczanego do majątku trwałego P. S.A. obejmującego m.in.: użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] składającej się z niezabudowanych działek nr [...],[...],[...] i nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] składającej się z działek nr [...],[...],[...] i [...]. Organ ustalił, że objęte wnioskiem działki ewidencyjne o numerach [...],[...]4, [...],[...] oraz [...] pochodzą odpowiednio: 1. działka nr [...] (powstała po podziale działki [...]), pochodzi z części parceli [...], części parceli [...] oraz całej parceli [...], 2. działka [...] (powstała po podziale działki [...]) pochodzi w całości z parceli [...], która stanowi część parceli [...], 3. działka [...] (powstała po podziale działki [...]) pochodzi z parcel [...] stanowiącej cześć dawnej parceli [...] oraz z części parceli [...] stanowiącej cześć dawnej parceli [...], 4. działka [...] (powstała po podziale działki [...]) pochodzi z parcel [...], która stanowi część dawnej parceli [...], 5. działka [...] powstała z części działki [...], która powstała w części parceli [...] stanowiącej część parceli [...] oraz części parceli [...] stanowiącej część parceli [...]. Tym samym organ ustalił, iż działki ewidencyjne o nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] powstały w części parceli przejętych orzeczeniem z [...] marca 1948 r. W ocenie organu nie zaistniała żadna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa, na którą powoływał się wnioskodawca. Pismem z [...] października 2012 r., wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z [...] października. Spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 62 k.p.a., poprzez łączne rozpoznanie (w jednej decyzji) wniosków o stwierdzenie nieważności różnych decyzji tj. decyzji z 2001 r. oraz decyzji z 2007 r., 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wiążących organ w niniejszej sprawie, a wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z [...] października 2007 r. pomimo braku dokonania jakiejkolwiek oceny tej decyzji pod kątem wystąpienia wad z art. 156 § 1 k.p.a., co skutkuje poważnym naruszeniem art. 7 i 107 § 1 i 3 k.p.a., oraz stanowi dodatkowo zignorowanie wytycznych zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. 4. naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Wskazując na powyższe zarzuty wnioskodawca wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z [...] października 2012 r. i stwierdzenie nieważności decyzji z 2001 r. oraz z 2007 r. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Zdrowia wskazał na treść przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem rażące naruszenie prawa następuje, wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Minister wyjaśnił, jak jego zdaniem należy rozumieć pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał, że według poglądów doktryny i orzecznictwa samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego rok 1997 r. Nr 2, poz. 49. Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz P. S.A. nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. NSA w uchwale z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, opubl. ONSA 2000/3/93, Prok. I Pr.-wkł. 2000/6/39, Wokanda 2000/7/35), wskazał że "sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzecie, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo. Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W ocenie organu nadzoru na dzień wydania decyzji, o stwierdzenie nieważności których wnioskodawca wnosi, nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Tym samym nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 62 k.p.a. Minister wskazał, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z treścią art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 k.p.a. upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Minister wyjaśnił, że wniosek P. S.A. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r . oraz z 2007 r., a zatem występuje tu wielość spraw administracyjnych. Decyzje te zostały wydane na tej samej podstawie prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczą tego samego przedmiotu (tj. kwestii przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...]), a właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest ten sam organ – Minister Zdrowia. Wobec tego, w ocenie organu, Minister Zdrowia był uprawniony do wydania jednej decyzji dotyczącej obu kwestionowanych decyzji. Minister nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Zdaniem Ministra organ prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z zachowaniem reguł postępowania określonych w przytoczonych przepisach procedury administracyjnej. Organ w toku postępowania ustalił krąg podmiotów mających interes prawny i status strony w postępowaniu, wyjaśnił w sposób wyczerpujący stan prawny nieruchomości będących przedmiotem decyzji Ministra Zdrowia z 2001 r. oraz z 2007 r. Organ umożliwił także stronom, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranych materiałów i dowodów. W ocenie organu nadzoru w uzasadnieniu decyzji z [...] października z 2012 r. Minister dokładnie opisał ustalony stan faktyczny, przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa i wskazał w sposób wyczerpujący, z jakich względów orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności własnych decyzji z 2001 r. oraz z 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ nie ograniczył się do przedstawienia jedynie stanu faktycznego, lecz zawarł obszerne uzasadnienie prawne wskazując przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, ale także dokonał prawidłowej ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Ponadto Minister wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. Minister Zdrowia wskazał, że w kwestionowanej decyzji zastosował się do wytycznych wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10. Podniósł, że przedmiotowy wyrok dotyczył uchylenia decyzji Ministra Zdrowia dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] października 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dokonać oceny, czy decyzja z 2007 r. dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a.. Ponadto Sąd podniósł, iż organ powinien zbadać, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą wcześniej skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie powoduje istnienia przedmiotowej przyczyny niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania. Minister Zdrowia wskazał, że wydając decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonał oceny decyzji z 2007 r. pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art.156§1 k.p.a. i w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wskazał dlaczego uznał, iż żadna z przyczyn nieważności w przedmiotowej sprawie nie występuje. Ponadto zgodnie z wytycznymi wyroku z 14 stycznia 2011 r., mając na względzie treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ocenił, iż w sprawie nie zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem NSA z 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3919/01, gdyż NSA w tym postępowaniu nie badał decyzji z 2001 r. pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności. W ocenie Ministra nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Uchwała spółki P. Sp. z o.o. o podwyższeniu kapitału zakładowego i objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym przez P. S.A. w zamian za wkład niepieniężny w postaci mienia zaliczanego do majątku trwałego P. S.A. obejmującego m.in. użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] składającej się z niezabudowanych działek nr [...],[...],[...] i [...] oraz nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] składającej się z działek [...],[...] i [...], nastąpiło w dniu [...] września 2001 r. W tym samym dniu aktem notarialnym zawarta została pomiędzy P. S.A. a P. Sp. z o.o. umowa przeniesienia użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Organ wskazał, że jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] (stan z [...] września 2012 r.) wniosek o wpis użytkowania wieczystego nieruchomości, działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...] złożony został do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] w [...] września 2001 r. Wpis prawa dokonany został natomiast w dniu [...] grudnia 2001 r. W księdze wieczystej nr [...], według stanu na dzień [...] września 2012 r. nie ujawniono daty złożenia wniosku o wypis użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...], wpis prawa użytkowania wieczystego dokonany został [...] grudnia 2001 r. Natomiast decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] wydana została [...] września 2001 r., zaś decyzja utrzymująca w mocy w/w decyzję [...] października 2001 r. Zdaniem organu oznacza to, iż przeniesienie użytkowania wieczystego w dniu [...] września 2001 r., nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. Organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję z 2001 r. działał korzystając z publicznej wiary ksiąg wieczystych, w których użytkowanie wieczyste na nieruchomościach wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ustanowione na rzecz wnioskodawcy, ujawnione zostało najwcześniej w dniu [...] września 2001r. (chwila wpływu wniosku do KW nr [...]),w toku postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z 18 marca 1948 r. Wpis do księgi wieczystej nastąpił zaś po zakończeniu tego postępowania. Zatem w chwili wydania decyzji przez Ministra Zdrowia w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz P. S.A. nie było ujawnione. Minister podkreślił, że wpływ wniosku o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz P. S.A. nie został ujawniony w księdze wieczystej. Wpis ww. prawa ustanowionego na rzecz wnioskodawcy ujawniony został dopiero [...] grudnia 2001 r. Zatem zarówno w chwili wydawania decyzji z [...] września 2001 r. jak i z [...] października 2001 r. w księdze wieczystej brak było adnotacji o ustanowieniu prawa użytkowaniu wieczystego na rzecz P. S.A. Tym samym organ wydający decyzję z [...] października 2001 r. nie mógł wiedzieć o nabyciu przez wnioskodawcę prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Ministra organ działał w zgodzie z treścią ujawnioną w księdze wieczystej dlatego zarzut o naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie jest zasadny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 62 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dopuszczalne było łączne rozpoznanie dwóch wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z 2001 r. oraz decyzji z 2007 r. z uwagi na niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół w sytuacji, gdy: - art. 62 k.p.a. umożliwia łączenie postępowań ale tylko i wyłącznie w płaszczyźnie podmiotowej (wielość stron), a nie w płaszczyźnie przedmiotowej (wielość spraw), - jedyny przepis pozwalający organowi na połączenie różnych spraw, tj. art. 62 k.p.a. nie zawiera przesłanki takiej, jak zacytowana przez organ lub choćby do niej analogicznej a ponadto niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół nie może być podstawą połączenia spraw, gdyż nie to orzeczenie było objęte wnioskiem skarżącego, a decyzja o stwierdzeniu nieważności, 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez: - brak należytego rozpatrzenia drugiej ze wskazywanych przez P. S.A. podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 i 2007 r., którą było wydanie tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na całkowitym zaniechaniu ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętych decyzjami nacjonalizacyjnymi, czego następstwem było rażąco nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie większości podmiotów, które obowiązkowo powinny w nim uczestniczyć, - utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 2001 i 2007 r. pomimo braku dokonania należytej oceny tych decyzji pod kątem wystąpienia wad z art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi dodatkowo – zwłaszcza w odniesieniu do decyzji z dnia 4 października 2007 r. – zignorowanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 14 stycznia 2011 r. 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wiążących organ w niniejszej sprawie, a wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10,w których Minister Zdrowia został zobowiązany do dokonania indywidualnej oceny, czy decyzja z [...] października 2007 r. dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a. 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.5 ustawy o Księgach wieczystych i hipotece poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r. z uwagi na powołanie się przez Ministra Zdrowia na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, która miałaby uzasadniać brak wiedzy Ministra Zdrowia o przeniesieniu użytkowania wieczystego na P. Sp. z o.o. podczas gdy: - Minister nie może powoływać na rękojmię, skoro wydając decyzje z 2001 i 2007 r. nie sprawdził stanu prawnego gruntów nimi objętych, w szczególności nie sprawdzono ksiąg wieczystych, czego konsekwencją jest m.in. niniejsze postępowanie, - sprawdzenie ksiąg wieczystych o ówczesnych numerach [...] i [...] pozwoliłoby na ustalenie, że nieruchomości gruntowe nimi objęte były od 1997 r. w użytkowaniu wieczystym P. a wzniesione na nich budynki stanowiły własność tego podmiotu, co automatycznie powinno prowadzić do uznania tego podmiotu za stronę postępowania, co na skutek zaniechań Ministra nie nastąpiło, a zapobiegłoby dalszemu rozporządzeniu tym prawem, - u uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji z [...] października 2012 r. wynika, że Minister Zdrowia miał możliwość dowiedzenia się o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego w P. Sp. z o.o., gdyż z chwilą wpłynięcia do Sądu Wieczystoksięgowego wniosku od notariusza o ujawnienie w księdze wieczystej prawa P. Sp. z o.o., co miało miejsce [...] września 2001 r., przynajmniej w jednej z ksiąg (nr [...]) pojawiła się wzmianka o ww. wniosku, która wyłączyła możliwość powołania się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nieuprawnione są zatem twierdzenia, że organ przed [...] października 2001 r. nie mógł wiedzieć o nabyciu przez P, S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków, skoro już od [...] września 2001 r. w księgach wieczystych widniała odpowiednia wzmianka informująca o złożonym wniosku o zmianę stanu prawnego ujawnionego w księgach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] października 2012 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd na wstępie wskazuje, że zaskarżona decyzja nie naruszyła (jak poprzednio) przepisu art 24 §1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art.127 par.3 k.p.a. Tym niemniej Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, choć nie ze wszystkich powodów wskazanych w skardze. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od kwestii związanej z wyrażoną przez tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Wa 2054/10, oceną prawną co do dalszego postępowania, która to ocena była wiążąca dla organu rozpoznającego niniejszą sprawę. Zdaniem Sądu organ działający zarówno w I jak i w II instancji nie zastosował sie do wytycznych zawartych w w/w wyroku. Nie ulega wątpliwości, że WSA w wyżej przywołanym wyroku wypowiedział się w zakresie oceny charakteru orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy i określił je jako samodzielne. Sąd w uzasadnieniu w/w wyroku wskazał, że okoliczność, iż orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy było nierozerwalnie związane z orzeczeniem w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa, nie jest równoznaczne z uznaniem jego niesamodzielności. Orzeczenie to zdaniem Sądu orzekającego w powyższej sprawie stanowiło odrębne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, podlegajace zaskarżeniu w zwykłym trybie administracyjnym, a następnie gdy zachodziła podstawa weryfikacji w nadzwyczajnych trybach tj. wznowieniowym czy nieważnościowym. Pomimo tak precyzyjnie sformułowanych wytycznych, Minister Zdrowia rozpoznający przedmiotową sprawę w obu instancjach stwierdził, że decyzja zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy nia ma charakteru samodzielnego, posiada jedynie prawno-procesowy charakter. Organ z uwagi na niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół uznał za celowe łączne rozpoznanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2001 r. oraz decyzji z dnia [...] października 2007 r. Zatem ocena organu co do charakteru orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy jest sprzeczna z oceną zawartą w wytycznych Sądu. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza , że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie ( por.postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA975/97, wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. sygn.akt IV SA 527/97, postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r. sygn.akt V SA 355/01).Okoliczność tę sąd administracyjny bierze z urzędu pod uwagę, niezaleznie od tego, czy została podniesiona w skardze i niezaleznie od granic skargi ( por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r. sygn.akt V SA 355/01). Słusznie zatem został podniesiony przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia przepisu art.153 p.p.s.a., które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Jednocześnie dostrzec należy zdaniem Sądu, że organ nie zawarł w zaskarżonej i poprzedzajcej ją decyzji żadnej argumentacji czy oceny prawnej dotyczącej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. [...], którą to decyzją stwierdzona została nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. Podkreślić przy tym należy, że zupełne pominięcie w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu obu decyzji, wszelkich argumentów dotyczących pkt II decyzji z dnia [...] października 2012 r., również utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie oceny tego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, obok uzasadnionego wskazania w skardze naruszenia przepisu art.153 p.p.s.a. , trafnym jest również zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji-których w stosunku do wyżej opisanej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. niesposób się dopatrzeć. W ocenie Sądu wobec naruszenia art.153 p.p.s.a., które zostało wyżej omówione, niewłaściwym było łączne rozpoznanie przez organy dwóch wniosków o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji – z roku 2001 i 2007 roku, co prowadzi do wniosku o naruszeniu przepisu art.62 k.p.a. Przepis ten na co trafnie wskazała skarżąca spółka nie zawiera takiej przesłanki jego zastosowania – niesamodzielnego charakteru orzeczenia zatwierdzającego protokół..., (sprzecznej zresztą z wytycznymi wskazanymi w wyroku WSA w Warszawie o sygn.IV SA/Wa 2054/10), którą organ "usprawiedliwił“ jego zastosowanie. Podkreślenia wymaga, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzoru nad postępowaniem nadzorczym, tak więc podlega ono wyjątkowo szczególnym rygorom, które wykluczają prowadzenie postępowania dowodowego, ale zmierzają do wyjaśnienia ewentualnej, kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji o stwierdzenie nieważności, której wniesiono. Takie postępowanie nadzwyczajne tym bardziej nie ma na celu ponownego rozpoznania zakończonej sprawy w jej całokształcie( takiego celu nie ma przede wszystkim właściwe postępowanie o stwierdzenie nieważności). Wobec wskazanego unormowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji,która ma na celu wycofywanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, Minister Zdrowia w toku ocenianego obecnie przez Sąd postępowania, winien dokonać analizy prawidłowego zastosowania podstawy prawnej, przy ustalonym przez tenże organ stanie faktycznym w roku 1948 - odrębnie wobec decyzji z dnia [...] października 2001 r.i z dnia [...] października 2007 r. Stwierdzić zatem należy, że choć poddane analizie przez Ministra Zdrowia w uzasadnieniach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji elementy stanu faktycznego, w aspekcie przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na trafnie wskazane przez skarżącą spółkę , a omówione powyżej uchybienia, nie mogą zostać poddane przez Sąd ocenie. Należy jednak podnieść, że wobec wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroków WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2053/10 oraz sygn. akt IV SA/Wa 2054/10, odniesienie się przez organ do kwestii związanej z przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w art.156 §1 pkt 2 k.p.a. - pomimo prawomocności wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 3919/01, jest dla organu wiążące i prawnie wymagalne (art.153 p.p.s.a.). Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega, że wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2003 r. sygn. akt IVSA 3919/01 przesądził prawomocnie kwestię nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r., nie wypowiadał się jednak co do nieodwracalności skutków prawnych tejże decyzji, co ma z kolei zasadnicze znaczenie wobec wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2053/10 oraz sygn. akt IV SA/Wa 2054/10. Wobec wydania przez Ministra Zdrowia dwóch decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] września 2010 r. [...] wydane zostały dwa wyroki przez WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn.akt IV SA/Wa 2053/10 oraz sygn.akt IV SA/Wa 2054/10, na dwie odrębne w/w decyzje, w związku z dwoma orzeczeniami wydanymi w roku 1948 – z dnia [...] marca 1948r. oraz z dnia [...] października 1948 r., które WSA w Warszawie orzekając w sprawach o sygn.IV SA/Wa 2053/10 i IV SA/Wa 2054/10 uznał pomimo "nierozerwalności“ z orzeczeniem wydanym w przedmiocie nacjnalizacji przedsiębiorstwa za odrębne i samodzielne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art.145 §1 pkt1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.