I SA/Wa 2208/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Miasto W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] oraz ustaliło roczną opłatę przekształceniową w wysokości [...] zł w odniesieniu do udziału w nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], związanego z prawem własności lokalu nr [...] i ustaliło okres wnoszenia opłaty przekształceniowej. W złożonej skardze Miasto [...] zarzuciło naruszenie : 1. art. 21 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040) w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), przez błędne ustalenie, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do zmiany stawki procentowej z 1% na 3% i wyliczenia w oparciu o zmienioną stawkę procentową opłaty przekształceniowej, mimo tego, że w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu, a więc właściwy organ (Prezydent W.) zobowiązany był do ustalenia właściwej stawki procentowej, stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego zastosowanie w analizowanej sprawie, mimo że ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zawarł odesłanie do odpowiedniego stosowania jedynie art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie przewidział możliwości stosowania ust. 1 tego przepisu; 3. art. 28 kpa w zw. z art. 164 ust. 1 oraz w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez pozbawienie gminy – Miasta W. możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym skarżoną decyzją, mimo że przedmiotem decyzji było ustalenie opłaty przekształceniowej oraz okresu wnoszenia tej opłaty a więc ustalenie wysokości i zasad otrzymania przez gminę – Miasto W. rekompensaty (ekwiwalentu) za utracone na mocy ustawy prawo własności nieruchomości, które polega ochronie na podstawie Konstytucji RP. Skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Ustala więc, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: "ppsa"). Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację do wniesienia skargi posiada również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II. Lex/el 2021). Zauważyć należy, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, a więc interes prawny polegający na uprawnieniu do wniesienia skargi, nie jest równoznaczny z interesem prawnym wynikającym z oddziaływania norm prawa administracyjnego na określoną sferę aktywności jednostki (patrz: M. Mrówczyński, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym wynikająca z ustaw szczególnych, ZNSA 2015, nr 6, s. 17-41). Istotną w ocenionej sprawie jest więc kwestia dopuszczalności wniesienia skargi przez Miasto W., którego organ wykonawczy – Prezydent wydał w tej sprawie decyzję, działając jako organ I instancji. W tej sytuacji Miasto W. nie miało legitymacji w postępowaniu administracyjnym, a w związku z tym nie ma możliwości kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zagadnienie legitymacji skargowej organu administracji, który prowadził postępowanie i rozstrzygał w sprawie, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sadu Administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 wyraził pogląd, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania". Podobne stanowisko zajmują także sądy administracyjne. Wskazać tu można na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Podjęto ją wobec ujawnionego na tle relacji między ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i przyznawania im prawa do odwołania oraz w konsekwencji – skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego jest w obu tych procedurach wyznaczona przez przepisy prawa materialnego. Może być ona stroną postępowania, gdy broni swoich interesów. Jednakże w sytuacji powierzenia jej właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji traci ona możliwość dochodzenia swoich interesów prawnych w toczącym się już postępowaniu. Na uwagę zasługują również postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1563/21 i z 10 listopada 2021r., sygn. akt I OSK 1700/21, które potwierdzają stanowisko wskazane w powyższej uchwale. Sąd zaznaczył w nich, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że Prezydent W. (organ wykonawczy Miasta W.)– jako organ pierwszej instancji – wydał decyzję, ustalając wysokość rocznej opłaty przekształceniowej w odniesieniu do udziału w nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyli G. i M. G.. Następnie, Kolegium uchyliło tę decyzję i ustaliło inną wysokość opłaty przekształceniowej. Na tę decyzję Miasto W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oznacza to, że jednostka samorządu, której organ wydał decyzję w I instancji, wystąpiła ze skargą do Sądu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Konsekwencją tego jest brak legitymacji Miasta W. (którego Prezydent orzekał w charakterze organu I instancji) do kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydanej w niniejszej sprawie. Mając na uwadze wszystkie podniesione powyżej okoliczności, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa (pkt 1). O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2).