I SA/Wa 2245/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1964 r., orzekającej o obowiązku zapłaty przez A. W. na rzecz Państwowego Funduszu [...] kwoty [...] zł, tytułem zniszczeń i ubytków w gospodarstwie położonym we wsi B., gmina [...], powiat [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujący stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1964 r., orzekającej – zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej położonej we wsi B., stanowiącej własność A. W. oraz ustalającej obowiązek zapłaty na rzecz Państwowego Funduszu [...] kwoty [...] zł. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł Skarb Państwa – PGLLP Nadleśnictwo G.. Skarżący wskazał m.in. na naruszenie przez Wojewodę [...] art. 10 k.p.a., poprzez pominięcie przy doręczeniu decyzji z [...] lipca 2016 r. pełnomocnika Skarbu Państwa oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji, od wydania której nastąpił znaczny upływ czasu, powołując się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister stwierdził, że adresat decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. – A. W. zmarł [...] sierpnia 1962 r., podczas gdy decyzja kontrolowana w trybie nadzoru zapadła [...] listopada 1964 r. Skierowanie rozstrzygnięcia do osoby zmarłej rażąco naruszało zatem ówcześnie obowiązujący art. 25 k.p.a. Rozpatrując zarzut skarżącego dotyczący treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. (wskazano w niej mianowicie, że A. W. zobowiązany jest do zapłaty na rzecz Państwowego Funduszu [...] kwoty [...] zł, tytułem zniszczeń i ubytków w przejmowanym gospodarstwie), Minister zważył, że sentencja decyzji nie zawiera jasnego stwierdzenia, że na jej podstawie gospodarstwo A. W. przeszło z mocy prawa na własność Państwa. Jednakże wskazana podstawa prawna decyzji – m. in. art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz treść jej uzasadnienia wskazują, że rozstrzyga ona o dwóch kwestiach. Po pierwsze, stanowi o przejęciu gospodarstwa A. W. na własność Państwa. Po drugie, ustala obowiązek zapłaty przez A. W., na rzecz Państwowego Funduszu [...] kwoty [...] zł, tytułem zniszczeń i ubytków w przejmowanym gospodarstwie. Jako potwierdzenie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1964 r. rozstrzyga również o zmianie właściciela gospodarstwa rolnego świadczy fakt, że została ona nadesłana przez Sąd Rejonowy S., z wyjaśnieniem, że rozstrzygnięcie to stanowi podstawę wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Nie ma zatem wątpliwości, że decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1964 r. należy traktować zarówno jako rozstrzygającą o przejściu gospodarstwa A. W., z mocy prawa, na własność Państwa, jak i ustalającą obowiązek zapłaty na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi kwoty [...] zł, tytułem zniszczeń i ubytków w przejmowanym gospodarstwie. Rozpatrując drugi zarzut skarżącego, dotyczący pominięcia przy doręczeniu decyzji Wojewody [...] pełnomocnika Minister uznał go za bezzasadny. Z akt sprawy wynika co prawda, że pierwotnie decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. została skierowana bezpośrednio do PGLLP Nadleśnictwa G., z pominięciem pełnomocnika, jednakże dodatkowy egzemplarz decyzji został doręczony również pełnomocnikowi Skarbu Państwa przy piśmie z [...] sierpnia 2016 r. Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu – naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji, od wydania której nastąpił znaczny upływ czasu (z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13) Minister stwierdził, że zgodnie z przeważającą częścią orzecznictwa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2016 r., I SA/Wa 412/16 i z 16 marca 2016 r., I SA/Wa 2343/15) przywołany wyrok Trybunału dotyczy pominięcia prawodawczego. Nie powoduje zatem uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji. Wojewoda [...] słusznie zatem decyzją z [...] lipca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1964 r., bowiem rażąco naruszała ona prawo. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, które w niniejszej sprawie w ogóle nie miało miejsca, 2. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na stwierdzeniu nieważności decyzji, od wydania której nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa przez skarżącego, 3. prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przedwczesnym przyjęciu, że w stosunku do A. W. nie zapadło rozstrzygnięcie o przejęciu gospodarstwa rolnego jako opuszczonego. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że rozważania prawne przedstawione przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2016 r. ograniczone zostały jedynie do prostego stwierdzenia, że śmierć adresata decyzji przed jej wydaniem jest wystarczająca do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sądy administracyjne formułując taki pogląd za każdym razem wskazują na szczególnie negatywne konsekwencje natury społecznej i gospodarczej, wynikające ze skierowania decyzji do osoby zmarłej (zob. K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 792-793). Wojewoda tego rodzaju ujemnych następstw nie przedstawił, nie wskazując jakie dokładnie ujemne następstwa natury społeczno-gospodarczej powstały w związku z wydaniem decyzji przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. po śmierci A. W. Poza tym, Wojewoda nie poczynił ustaleń odnośnie tego, przez kogo decyzja z [...] listopada 1964 r. została odebrana, komu została ona doręczona, czy okoliczność uprzedniej śmierci adresata nie była wcześniej podnoszona w postępowaniach prowadzonych przed organami administracji publicznej, a MRiRW nie wyciągnął z tych okoliczności należytych konsekwencji prawnych. Wiadomości te są istotne także dlatego, że wyrokiem z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Okolicznością przesądzającą o rozstrzygnięciu nadzorczym w tej sprawie jest fakt, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1964 r. została skierowana do osoby zmarłej, bez względu na to, jakie w istocie rozstrzygniecie decyzja ta zawierała: czy o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej położonej we wsi B., stanowiącej własność A. W. oraz ustalającej obowiązek zapłaty na rzecz Państwowego Funduszu [...] kwoty [...] zł – jak przyjął organ odwoławczy, czy tylko o obowiązku zapłaty określonej kwoty – jak przyjął organ nadzoru w I instancji. Ewentualny spór w zakresie prawa własności nieruchomości mógł (lub w dalszym ciągu może) rozstrzygnąć tylko sąd powszechny, tym bardziej, że z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 1964 r. wynika, że w kwestii własności nieruchomości, o której mowa wyżej, wydana została także inna decyzja (bliżej niesprecyzowana), której brak w aktach sprawy. Bezsporne jest, że A. W. zmarł [...] sierpnia 1962 r., a zatem decyzja z [...] listopada 1964 r. została skierowana do osoby zmarłej. Z tzw. "rozdzielnika" decyzji wynika, że A. W. był jej adresatem, a decyzja orzekała o jego prawach lub obowiązkach ("ustalić obowiązek ob. W. A. zapłaty ..."), a nie innej osoby. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, według którego skierowanie decyzji do osoby zmarłej dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co prawda Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który wprost stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to w sposób oczywisty z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie (zob. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1389/17). Oczywiste jest przy tym, że jakiekolwiek skutki prawne decyzji skierowanej do osoby zmarłej nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym – to w odniesieniu do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi. Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., powołane w pkt 2 skargi, zauważyć należy, że mają one związek z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć należy, że wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, jest zakresowy. Orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza także dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w systemie prawa i w zasadach konstytucyjnych, tyle tylko, że nie zawsze jest to możliwe. W ocenie sądu, w przypadku tego wyroku TK, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, rekonstrukcji takiej nie może dokonać za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów [...], na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie chodzi o przejęcie nieruchomości i (lub) przysporzenie po stronie podmiotu publicznego. Argumentacja skargi zmierza do rekonstrukcji normy w procesie stosowania prawa, odwołując się do przesłanki upływu czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku TK). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. Stanowisko to podzielane jest też w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 3/17, LEX nr 2632369). Natomiast w odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu, o doręczeniu decyzji organu I instancji stronie, z pominięciem pełnomocnika (organ odwoławczy wyjaśnił, że pełnomocnik otrzymał decyzję później) zauważyć należy, że w wyroku NSA z 1 września 2014 r., II OSK 691/15, wyjaśniono, że z art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że w razie ustanowienia przez stronę postępowania administracyjnego pełnomocnika procesowego, pisma w tym postępowaniu doręcza się temu pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. Przepis ten, jako jeden z przepisów dotyczących doręczeń, ma charakter gwarancyjny. Zapewnia skuteczne doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym w razie ustanowienia przez stronę postępowania pełnomocnika. Z tego powodu, z naruszenia wzmiankowanego przepisu przez organ administracji nie można wyprowadzać negatywnych skutków dla strony postępowania. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w razie naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i doręczenia decyzji stronie postępowania administracyjnego z pominięciem jej pełnomocnika, odwołanie wniesione przez stronę postępowania w terminie liczonym od doręczenia jej decyzji, jest niedopuszczalne. Strona pozostaje dysponentem środków zaskarżenia, z których może, lecz nie musi korzystać. Jeżeli strona uzna, że - mimo bezpodstawnego działania organu doręczającego pisma (decyzje lub postanowienia) stronie oraz jej pełnomocnikowi wbrew przepisowi art. 40 § 2 k.p.a. - jej uznaniu pozostaje czy skorzysta z pouczenia zawartego w piśmie co do prawa złożenia środka zaskarżenia, a organ nie może prawa tego ignorować, działając w ten sposób na niekorzyść strony i w istocie pozbawiając ją praw gwarantowanych jej procedurą i zasadami konstytucyjnymi. W niniejszej sprawie strona (Skarb Państwa) skutecznie wniosła odwołanie w terminie liczonym od pierwszego doręczenia decyzji i prawo strony do zaskarżenia decyzji organu I instancji nie zostało zakwestionowane, a zatem gwarancyjna funkcja przepisów o doręczeniach nie została naruszona. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.