I SA/Wa 2247/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) z [...] maja 2021 r., Nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu pisma do organu I instancji) J. B. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką H. B., lat 80, która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2016 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym jednocześnie wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] lipca 2016 r. Prezydent decyzją z [...] maja 2021 r., Nr [...], działając m.in. na podstawie art. 17 u.ś.r., odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1b pkt 1-2 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Prezydent wskazał, że z orzeczenia o niepełnosprawności matki strony wynika, iż została zaliczona do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak "nie da się ustalić" od kiedy niepełnoprawność istnieje. Zgodnie z treścią orzeczenia ustalony stopień niepełnosprawności datuje się w 75 roku życia matki wnioskodawcy, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji zaznaczył, że warunkiem do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek pozytywnych wskazanych w u.ś.r., a pojawienie się choć jednej z przesłanek negatywnych jest równoznaczne z powstaniem przeszkody prawnej w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r., Nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, cytując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., ustalił, że niepełnosprawna w stopniu znacznym matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z T. B., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2019 r. nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Skarżący razem z rodzicami zamieszkuje na parterze domu jednorodzinnego, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, w którym głównymi źródłami dochodu są emerytury rodziców. Na piętrze tego samego domu zamieszkuje jego siostra, która jest na rencie chorobowej i nie pomaga w opiece nad rodzicami. Rzadko ich odwiedza i sporadycznie robi im zakupy. Z protokołu przesłuchania strony wynika, że jego matka w 2011 r. miała operację usunięcia jednej nerki, ale obecnie nie leczy się w tym zakresie. W 2016 r. stwierdzono u niej zwyrodnienia w stawach nadgarstkowo-śródręcznych kciuków oraz w stawach międzypaliczkowych bliższych i dalszych obu rąk. Jest jednak osobą chodzącą, samodzielnie korzysta z toalety, nie jest pampersowana, sama się myje i ubiera, czasami tylko skarżący pomaga jej w ubieraniu. Wszystkie czynności higieniczne matka wykonuje sama, je samodzielnie posiłki, sama mierzy sobie ciśnienie i dawkuje leki. Wnioskodawca "nie ma pojęcia, jakie to są leki", nie orientuje się również, u jakich lekarzy mama się leczy. Obecnie nie jeździ na żadne porady lekarskie, korzysta tylko z teleporad u lekarza rodzinnego w celu przedłużenia recept. Co do zakresu czynności, jakie wykonuje przy mamie, skarżący wskazał, że przygotowuje posiłki, sprząta, pierze, pali w piecu, robi zakupy, załatwia za nią sprawy urzędowe, choć nie był w stanie powiedzieć, jakie to są sprawy. Poza tym skarżący raz w miesiącu jedzie z mamą wykupić leki, ponieważ "wtedy nie płaci za bilet" oraz towarzyszy mamie przy oglądaniu programów religijnych, rozmawia z rodzicami, ponieważ chce przebywać z nimi jak najdłużej. Nadto zajmuje się pracami ogrodniczymi wokół domu, co czyni wspólnie z siostrą. Wnioskodawca podał, że jest osobą zdrową, nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z wykształcenia jest ślusarzem-spawaczem; od ukończenia szkoły zawodowej w 1988 r. pracował zawodowo nieprzerwanie u różnych pracodawców. Ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 2015 r. i trwało dziewięć miesięcy, po czym już nigdzie zawodowo nie pracował i nie otrzymywał żadnych ofert pracy. W ocenie Kolegium czynności wskazane przez skarżącego w zakresie opieki nad matką, takie jak: przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, palenie w piecu, robienie zakupów, prace ogrodowe czy wspólne oglądanie telewizji i rozmawianie, to czynności dnia codziennego, wykonywane zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych, w których członkowie pracują. Nie stanowią więc one przeszkody do podjęcia pracy. Wnioskodawca w niektórych z tych czynności może liczyć także na pomoc siostry, która mieszka piętro wyżej. Wskazane przez stronę czynności opiekuńcze wykonywane przy mamie to typowe czynności świadczone względem rodziców, którzy wymagają pomocy ze względu na podeszły wiek i pogarszający się stan zdrowia i są niejednokrotnie wykonywane przez większość dzieci względem starszych rodziców oraz łączone z wykonywaniem pracy zawodowej. Jednocześnie SKO nie zanegowało faktu wspierania matki w jej codziennym funkcjonowaniu i otaczaniu jej opieką przez stronę. Jednak przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Tymczasem matka skarżącego nie wymaga pomocy przy czynnościach samoobsługowych, jest samodzielna względem swojej osoby. Czynności wykonywane przez wnioskodawcę w zakresie opieki nad matką to czynności dnia codziennego, które wykonuje w ramach prowadzenia wspólnie z rodzicami gospodarstwa domowego, co czynią także pracujący zawodowo. Nie stanowi to więc przeszkody do aktywności zawodowej (np. w niepełnym wymiarze czasu pracy). Organ odwoławczy zauważył, że operacja matki skarżącego, którą podał jako przyczynę niepełnosprawności, miała miejsce w 2011 r. W tamtym okresie tuż po operacji i przez kolejnych pięć lat strona pracowała zawodowo. Potem, według jego wyjaśnień, nie otrzymywał już żadnych ofert pracy. Z materiału dowodowego nie wynika więc, żeby zrezygnował z ostatniej pracy z powodu konieczności opieki nad matką. Zatem, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem nie zachodzi zawiązek przyczynowy między koniecznością sprawowania opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia. Kolegium wskazało, że niezasadna była odmowa przyznania stronie wnioskowanego świadczenia z tego powodu, że niepełnosprawność jej matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem kryterium momentu uzyskania niepełnosprawności, jako umożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Powyższa ocena nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnosił również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynikało, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ II instancji zasadnie wskazał, że podstawy odmowy nie może stanowić art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyżej wskazanego wyroku orzekł bowiem, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków tego wyroku istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, dostrzega jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyraża stanowisko o konieczności uchylania decyzji bazujących na tej przesłance (por. m.in. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19, wyroki NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wszystkie publ. CBOSA). Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności u osoby niepełnosprawnej i uznaje tym samym w niniejszej sprawie, podobnie jak Kolegium, za błędny pogląd organu I instancji w tym zakresie. Przyczyną jednak ostatecznej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ II instancji było niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jest brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad matką. W ocenie Sądu taka ocena organu II instancji znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym. Kolegium przeprowadziło dowód z przesłuchania strony, mający odzwierciedlenie w protokole z [...] lipca 2021 r. (k. [...] akt administracyjnych). Skarżący wówczas zeznał, że jest na utrzymaniu rodziców (emerytów), prowadzi z nimi wspólne gospodarstwo domowe. Jego mama, pomimo posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osoba chodzącą, samodzielnie korzysta z toalety, sama się ubiera, myje, spożywa posiłki, dawkuje sobie leki i mierzy ciśnienie. Skarżący natomiast przygotowuje posiłki, sprząta, pierze, pali w piecu, robi zakupy. Jednak nie orientuje się, jakie leki mama przyjmuje, nie załatwia spraw urzędowych za mamę. Spędza z nią wolny czas, ogląda telewizję. Część prac, np. zakupy czy prace wokół domu, skarżący wykonuje wspólnie z siostrą, która mieszka w tym samym domu, ale na piętrze. Z powyższego wynika, że zakres prac, które skarżący wykonuje wobec mamy, ogranicza się do kilku typowych czynności dnia codziennego, wykonywanych przez większość dzieci względem starszych rodziców ze względu na pogarszający się stan zdrowia i łączonych z wykonywaniem pracy zawodowej. Takie czynności, jak: przyrządzanie posiłków, sprzątanie, pranie, palenie w piecu czy robienie zakupów, skarżący niewątpliwie wykonuje na bieżąco każdego dnia również dla siebie, jeśli wspólnie z rodzicami prowadzi gospodarstwo domowe. Zakres czynności wykonywanych przy matce, zdaniem Sądu, nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy w tym zakresie prawidłowo ocenił materiał dowodowy i wyciągnął logiczne wnioski. W tym miejscu Sąd zauważa, że samo orzeczenie o niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest bowiem spełnienie kryterium "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy". Te określenia z kolei wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 562/21, oba publ. CBOSA). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "długotrwałej" (długoterminowej) opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz musi to być taka opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności podopiecznego, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jego egzystowanie w warunkach godności człowieka (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20, publ. CBOSA). Z zeznań skarżącego nie wynika, aby zrezygnował z ostatniej pracy z powodu konieczności opieki nad matką, bowiem nie pracuje on od 2015 r. z powodu braku ofert pracy. Natomiast operacja matki w 2011 r., kiedy to miała usuniętą nerkę, nie przeszkodziła mu w kontynuacji pracy. Zakres podejmowanych przez skarżącego aktualnie czynności względem matki nie uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Są to bowiem zwykłe czynności, jakie powinien wykonywać syn, który ma obowiązek alimentacyjny wobec swojej matki. Poza tym z akt wynika, że oprócz strony jest jeszcze córka niepełnosprawnej, która jest w takim samym stopniu zobowiązana do alimentacji wobec swojej matki, jak i wnioskodawca. Zdaniem Sądu SKO zasadnie przyjęło, że zakres sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącemu w sposób zupełny, nawet w niewielkim wymiarze czasowym, podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak również aby rezygnacja z aktywności zawodowej spowodowana była koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane skarżącemu, jeżeli sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest związane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Zaprzestanie bądź niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane potrzebą wykonywania opieki, które należy rozumieć jako wystąpienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. O istnieniu wskazanego związku przyczynowo - skutkowego przesądza z kolei rzeczywisty zakres tej opieki oraz potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, publ. CBOSA). Opieka taka musi więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego, gdyż sam zakres opieki nad H. B. nie pochłania takiej ilości dziennego czasu, aby skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia, zwłaszcza że jest jeszcze inna osoba zobowiązana do alimentacji względem niepełnosprawnej matki. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.