I SA/Wa 2248/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i I. K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz M. K. i I. K. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. odmawiające M. K. i I. K. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez I. K. w majątku [...], gmina P., w dawnym woj. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Skarbu Państwa wskazał na następujące okoliczności sprawy. Do Wojewody [...] wpłynął wniosek M. K. z 29 grudnia 2008 r. (nadany 31 grudnia 2008 r.) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez I. K. na Kresach Wschodnich, tj. w majątku [...], gm. P., w dawnym woj. [...]. Dnia 5 stycznia 2009 r. (data nadania 31 grudnia 2008 r.) do Wojewody [...] wpłynął wniosek I. K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez I. K. na Kresach Wschodnich, tj. w majątku [...], gm. P., w dawnym woj. wileńskim. I. K. upoważniła swojego brata M. K. do występowania w jej imieniu w przedmiotowej sprawie. Pismem z 10 lutego 2012 r. M. K. oraz I. K. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, ze względu na gromadzenie dowodów brakujących w sprawie. Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez I. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W postanowieniu organ pouczył strony o treści art. 98 § 2 k.p.a., a więc że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W dniu 29 sierpnia 2014 r. do akt sprawy wpłynął wniosek W. K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na Kresach Wschodnich przez I. K. w miejscowościach: - [...] albo Jeziorno, gmina P., województwo [...]; - L., gmina P., województwo [...]; - H., gmina T., województwo [...]. Z kolei I. K. oraz M. K. pismami z 26 sierpnia 2014 r. wystąpili o uzupełnienie swoich wcześniejszych wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez I. K. o nieruchomości: - folwark [...] albo [...] w gminie P. ([...] ha); - współwłasność z rodzeństwem W. P. i A. C. w folwarku [...] w gminie P. (łączny obszar [...] ha) oraz majątku H. w gminie T. (łączny obszar [...] ha) w każdym z nich udział 1/3. Wobec otrzymania nowych wniosków, pismem z 19 września 2014 r. Wojewoda [...] poinformował M. K. i I. K. występującą osobiście oraz jako pełnomocnik W. K., że postępowanie prowadzone pod dotychczasowym numerem [...] dotyczy nieruchomości pozostawionej przez I. K. w majątku [...], dawne, woj. [...]. Natomiast postępowanie prowadzone pod numerem [...] dotyczy nieruchomości pozostawionych przez I. K., W. B. oraz A. L. oraz H., dawne woj. [...]. Pismem z tej samej daty skierowanym do I. K. występującej jak pełnomocnik W. K. Wojewoda wskazał, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów ustawowych, a zgodnie z k.p.a. w jego trakcie organ administracyjny nie prowadzi czynności wyjaśniających. Strona postępowania ma jednakże prawo sukcesywnie dostarczać w tym czasie dokumenty, które zostaną merytorycznie ocenione dopiero po podjęciu przedmiotowego postępowania. Wtedy zostanie udzielona W. K. odpowiedź na złożony przez nią wniosek. W dalszej części pisma Wojewoda [...] wskazał, że aby uniknąć konsekwencji wynikających z art. 98 § 2 k.p.a. strony postępowania powinny wystąpić z wnioskiem o podjęcie postępowania administracyjnego do dnia [...] lutego 2015 r. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. W. P. umorzył postępowanie wobec M. K. oraz I. K., w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez I. K. w majątku [...], gm. [...], w dawnym woj. [...], na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 98 § 2 k.p.a. W dniu 19 maja 2015 r. M. K. oraz I. K. złożyli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. Strony podniosły, że organ wojewódzki uznał je za jedyne strony postępowania pomimo, że w dniu 29 listopada 2014 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek W. K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Uwzględniając odwołanie Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2015 r. zmienił decyzję z [...] kwietnia 2015 r. w ten sposób, że decyzja ta stała się decyzją częściową, umarzającą postępowanie wobec M. K. i I. K., która nie rozstrzyga wniosku W. K.. Wobec niezaskarżenia tej decyzji przez strony stała się ona ostateczna. Dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo M. K. i I. K. o przywrócenie terminu do podjęcia zawieszonego postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wniosek o przywrócenie terminu uzasadniono brakiem poinformowania stron o zbliżającym się terminie do podjęcia postępowania oraz śmiercią matki W. K. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] odmówił M. K. i I. K. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez I. K. w majątku [...], gm. [...], w dawnym województwie wileńskim, zakończonego decyzją częściową Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. wnieśli I. K. oraz M. K. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie (wskazanym na wstępie postanowieniem z [...]października 2015 r.) Minister Skarbu Państwa stwierdził – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2011 r., I OSK 2108/10 – że na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. możliwe do wydania są wyłącznie dwa postanowienia, a więc przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej lub odmowa jego przywrócenia. Odmowa przywrócenia terminu nie dotyczy wyłącznie przypadku, gdy strona uchybia terminowi do dokonania określonej czynności procesowej i nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu, ale również wszystkich innych sytuacji, w których wniosek o przywrócenie terminu nie może być uwzględniony. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo rozpoznał wniosek stron i zgodnie z prawem przyjął, iż nie ma podstaw do przywrócenia terminu, któremu strony uchybiły. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane na wniosek stron (art. 98 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister wyjaśnił, że ze względu na skutki prawne związane z uchybieniem terminowi można rozróżnić: - terminy zawite – czynność dokonana po upływie terminu zawitego jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych, terminy te mogą zostać przywrócone, oraz; - terminy prekluzyjne (przedawniające) – czynność dokonana po upływie terminu przedawniającego jest bezskuteczna, a termin taki nie może zostać przywrócony (zob. Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Zbigniew K. Kmiecik, wydanie 2, 2011, s. 108). Zgodnie z przyjętym stanowiskiem doktryny termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). W związku z powyższym, zdaniem Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stronom przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez I. K. w majątku [...], gm. [...], w dawnym województwie [...]. Wniosek z 25 czerwca 2015 r. o podjęcie postępowania złożony został po upływie 3-letniego terminu od wydania postanowienia o jego zawieszeniu, dlatego też należało uznać go za nieskuteczny. Skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K. i I. K.. Skarżący nie zgodzili się z wydanym postanowieniem, wnosząc o jego uchylenie. Stwierdzili, że do dnia dzisiejszego Skarb Państwa nie wypłacił im odszkodowania za pozostawione mienie na kresach wschodnich, do czego był zobowiązany. Postępowanie administracyjne zostało umorzone. Fakt zawieszenia postępowania administracyjnego nie powinien pozbawiać uprawnionych prawa do odszkodowania, natomiast skarżący wielokrotnie stawiali się w Urzędzie w G. i dostarczali brakujące dokumenty, lecz żaden urzędnik celowo nie poinformował ich o obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania, wprowadzając ich w błąd, co doprowadziło do umorzenia postępowania. Powyższa skarga została uzupełniona w piśmie procesowym pełnomocnika skarżących z 9 sierpnia 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżących zarzucił, że organy nie uwzględniły faktów kilkukrotnego składania przez skarżących dokumentacji uzupełniającej wniosek o przyznanie rekompensaty, mimo że czynności te stanowiły manifestację woli kontynuowania postępowania i popierania wniosku o rekompensatę, przez co były równoznaczne w swej treści z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, co rażąco narusza art. 98 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto nie uwzględniono rażącego naruszenia zasady postępowania administracyjnego, określonej w art. 9 k.p.a. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania, a także o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z powodu jej nieważności, na skutek rażącego naruszenia prawa (art. 9 k.p.a.) – w trybie art. 135 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, choć z powodów innych niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Bezsporne jest, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez I. K. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku [...], gm. [...], w dawnym województwie [...], zostało zawieszone – na wniosek M. K. i I. K.– postanowieniem Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. Przepis art. 98 k.p.a. stanowi, że: § 1. Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. § 2. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z kolei z art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy." Trzyletni termin, o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a., ma charakter materialny, a taki nie podlega przywróceniu (zob. K.p.a., Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382; wyrok NSA z 25.05.2016 r., I OSK 2004/14). Jednolite jest bowiem stanowisko doktryny i judykatury, iż tylko terminy procesowe mogą podlegać w przypadku ich uchybienia przywróceniu, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć (podjąć) postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa, lub – jak w tym wypadku – żądanie uważa się za wycofane. Oznacza to, że w przypadku niezachowania terminu materialnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu organ sam sobie zaprzeczył cytując Zbigniewa K. Kmiecika, według którego terminy prekluzyjne nie podlegają przywróceniu, a mimo to organ uznał, że w niniejszej sprawie można orzekać na podstawie art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 1 k.p.a. Do zmiany art. 126 k.p.a., która nastąpiła w dniu 11 kwietnia 2011 r. (kiedy to wprowadzono możliwość odpowiedniego stosowania do postanowień art. 105 k.p.a.) przyjmowano w orzecznictwie, że "Prawidłowe i racjonalne działanie organu w takim przypadku [złożenia wniosku o przywrócenie terminu materialnego] winno prowadzić do wydania orzeczenia w przedmiocie zgłoszonego żądania strony i rozstrzygać je negatywnie z uwagi na niezachowanie terminu warunkującego skuteczność dochodzenia danego żądania obwarowanego terminem" (zob. wyrok NSA z 16.06.2009 r., I OSK 95/09, LEX nr 563313). W tym wypadku jednak wniosek o przywrócenie terminu został złożony po umorzeniu postępowania. Zauważyć w związku z tym należy, że obecnie możliwe jest także umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu materialnego, jako bezprzedmiotowego, w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. I tak też powinien postąpić organ w tej sprawie. Sąd w obecnym składzie stoi na stanowisku, że nie jest dopuszczalna odmowa przywrócenia terminu, z uwagi na jego materialny charakter. Takie rozstrzygnięcie narusza niewątpliwie art. 58 § 1 k.p.a., który możliwość przywrócenia terminu zastrzega wyłącznie dla terminów procesowych. Postanowienia organów obydwu instancji zapadły więc z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż ani orzekanie o odmowie, ani o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, po upływie trzech lat od jego zawieszenia na wniosek strony (art. 98 k.p.a.), nie było dopuszczalne. Sąd pomija przy tym fakt, że utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister Skarbu Państwa w podstawie prawnej postanowienia z [...] października 2015 r. powołał art. 138 § 2 k.p.a., uznając to za oczywistą omyłkę. Skarga złożona przez skarżących osobiście, a także jej uzupełnienie zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika skarżących, skupiają się na przesłankach umorzenia postępowania, które nastąpiło decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. Tymczasem decyzja ta nie była przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Było nim postanowienie Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie przywrócenia terminu z [...] października 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. Sąd nie mógł zatem zastosować art. 135 p.p.s.a. i oceniać podstaw do umorzenia postępowania, gdyż nie byłoby to działanie "w granicach sprawy" wyznaczonej przez postanowienie o przywróceniu terminu. Decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania, po wyczerpaniu środków zaskarżenia (co w tej sprawie nie miało miejsca) mogła ewentualnie podlegać osobnemu zaskarżeniu do sądu. Argumenty wskazane przeciwko umorzeniu postępowania (między innymi wykazywanie przez wnioskodawców woli podjęcia zawieszonego postępowania) mogłyby podlegać ocenie tylko w przypadku zaskarżenia decyzji o umorzeniu postępowania. Mając więc na uwadze, że organy obydwu instancji orzekły w tej sprawie z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.