I SA/Wa 2250/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu zażalenia Fundacji [...] w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] lutego 2007 r. nr [...], o nałożeniu grzywny celem przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wykonania prac konserwatorskich przy [...] w B., w terminie do 31 grudnia 1998 r. wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. nr [...] z [...] kwietnia 1997 r. działając na podstawie art. 17 § 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1381, Nr 133, poz. 935, z 2007 r. Nr 89, poz. 589, Nr 115, poz. 794, Nr 176, poz. 1243) oraz art. 17 pkt 2, art.138, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1997 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P., nakazał Fundacji [...] wykonanie prac konserwatorskich przy [...] w B. polegających na natychmiastowym zabezpieczeniu obiektu przed dostępem osób niepowołanych (zabezpieczenie otworów), zabezpieczeniu dachu oraz remoncie dachu i obróbek blacharskich. Generalny Konserwator Zabytków decyzją z [...] sierpnia 1997 r., nr [...] utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję wyznaczając termin wykonania nakazanych prac do 31 grudnia 1998 r. Upomnieniem z [...] stycznia 1999 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. wezwał Fundację do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. Upomnienie to zostało doręczone w dniu 25 stycznia 1999 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. [...] Konserwator Zabytków w P., będący organem egzekucyjnym, w rozumieniu art. 20 § 1 pkt 2 tej ustawy, wykonał dyspozycję powyższego przepisu w dniu [...] marca 2007 r. Na postanowienie o nałożeniu grzywny, dochowując ustawowego terminu, zażalenie złożyła Fundacja [...] powołując się na sporządzoną przez M. S. "Wstępną Opinię na podstawie oględzin budynku domu [...] w B.", w której wskazano, że w budynku nie są zachowane warunki bezpieczeństwa konstrukcji. Przekroczone zostały stany graniczne nośności i stany graniczne przydatności do użytkowania. Zdaniem Fundacji okoliczność ta przesądza o niewykonalności decyzji nr [...] z [...] kwietnia 1997 r. Organ drugiej instancji stwierdził, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego, podlegającego egzekucji, musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. wyrok NSA z 8.02.2006 r. sygn. akt II OSK 509/05, LEX nr 196712). W związku z powyższym organ uznał, że okoliczność taka, nie została wykazana w zażaleniu. Organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z 14 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 234/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 596/06 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie odmowy wykreślenia obiektu z rejestru zabytków. W ocenie organu drugiej instancji postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] lutego 2007 r. jest słuszne i zgodne z prawem. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fundacja [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżonym postanowieniom zarzuciła naruszenie przepisów - art. 26, 119 § 1 i 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - art. 30 i 31 ustawy z 15 .02.1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja nr [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. W wykonaniu tej decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. wystawił tytuł wykonawczy [...] marca 1999 r., a następnie [...] marca 2004 r. zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny. Ponownie tytuł wykonawczy w wykonaniu tej samej decyzji został wystawiony [...] lutego 2007 r. W ocenie skarżącej narusza to przepis art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji . Skarżąca wskazując na przepis art. 119 § 1 tej ustawy podniosła, że grzywnę nakłada się, gdy czynności nie może spełnić inna osoba. Natomiast art. 31 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w zasadzie przewidywał możliwość wykonania robót za właściciela, jeżeli właściciel w terminie miesiąca nie oświadczył, iż przystępuje do wykonania nakazu. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że nałożenie grzywny narusza art. 119 § 1 ustawy. Czynności te bowiem mogą być wykonane przez inny podmiot jeżeli zdaniem organu są możliwe do wykonania. Ponadto skarżąca podniosła, że skoro [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] marca 2004 r. już nałożył grzywnę, zatem ponowne nałożenie grzywny narusza art. 121 § 4 ustawy, gdyż obowiązki wynikające z decyzji [...] i tytułu wykonawczego są obowiązkami z zakresu prawa budowlanego, stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 30 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej ppsa, do czasu zakończenia postępowania w sprawie I SA/Wa 302/09 w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego wynikającego z decyzji nr [...] z [...] kwietnia 1997 r. w sprawie obowiązku wykonania prac konserwatorskich. Niewykonanie tego obowiązku skutkowało wydaniem postanowienia o ukaraniu grzywną w celu przymuszenia. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od wyniku toczącego się postępowania w sprawie I SA/Wa 302/09. Wyrokiem z 30 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 302/09 Sąd uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2007 r. nie uwzględniające zarzutów wniesionych do postępowania egzekucyjnego. Wyrok stał się prawomocny 4 listopada 2010 r. Postanowieniem z 17 listopada 2010 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wymaga zaznaczenia, że od postanowienia w przedmiocie ukarania grzywną w celu przymuszenia, zgodnie z treścią art. 122 § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu administracyjnym w administracji, skarżąca Fundacja złożyła zarówno zarzuty jak i zażalenie. W takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie zażalenia może nastąpić dopiero wtedy, gdy podniesione zarzuty zostaną uznane za niezasadne. Należy tu wskazać, że postępowanie w przedmiocie zarzutów zostało zakończone postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2008 r. Stało się ono przedmiotem skargi Fundacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który - jak wyżej wskazano - wyrokiem z 30 lipca 2010 r., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Tak więc Sąd w przedmiocie zarzutów rozstrzygnął zagadnienie o znaczeniu prejudycjalnym, przesądzającym kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wiążącego wyroku z 30 lipca 2010 r. Sąd ustalił, że tytuł wykonawczy z [...] lutego 2007 r. nie spełniał wymogów z art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Otóż zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy, w tym sąd orzekający w niniejszej sprawie. Ma to tym bardziej istotne znaczenie, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidziane są dwa rodzaje środków zaskarżenia o różnym charakterze, lecz de facto związane z tym samym środkiem egzekucyjnym w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jednakże przystąpienie do zastosowania środka egzekucyjnego wymaga prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego. Tymczasem został on przez Sąd uznany za wadliwy. Stosownie do art. 26 § 1 powyższej ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Natomiast zgodnie z art. 26 § 4 tej ustawy, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Z kolei § 5 pkt 1) tego przepisu stanowi, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przepis art. 27 tej ustawy określa wymogi, jakie musi spełniać tytuł wykonawczy. Jak wyżej zaznaczono, w niniejszym postępowaniu sądowym został on zdyskwalifikowany. Otóż zgodnie z art. 32 ustawy, organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Zatem prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy stanowi warunek skutecznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jedynie w przypadkach wskazanych w ustawie - i to najczęściej w sytuacjach zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego lub wystąpienia ciężkich szkód dla gospodarstwa narodowego - możliwe jest prowadzenie egzekucji bez potrzeby wystawiania tytułu wykonawczego i doręczania go zobowiązanemu. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Skoro w sprawie I SA/Wa 302/09 Sąd stwierdził, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone było postępowanie w celu wykonania decyzji z [...] kwietnia 1997 r. o nakazaniu prac konserwatorskich (i który to tytuł stał się podstawą do ukarania grzywną), jest wadliwy, to w zaistniałym stanie rzeczy wszelkie czynności egzekucyjne i zastosowane środki egzekucyjne, do których należy również grzywna – art. 1a pkt 12b) w zw. z art. 1a pkt 2) ustawy, stanowią przeszkodę do skutecznego prowadzenia egzekucji. Ewentualne postępowanie w przedmiocie ukarania grzywną w celu przymuszenia może być ponownie prowadzone dopiero po prawidłowo wystawionym tytule wykonawczym. Odnośnie zarzutów skargi wskazać należy, że nie ma racji skarżąca podnosząc, że przedmiotowa egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, a wobec tego ma zastosowanie przepis art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zważyć należy, że zgodnie z art. 36 ust 1 pkt 1) i 2) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Wynika z tego, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi lex specialis w stosunku do ustawy prawo budowlane. Organ może więc zgodnie z art. 121 § 1 tej ustawy nakładać grzywnę kilkakrotnie, w kwotach wskazanych w § 2 i 3 tego artykułu. Zarzut wystawienia ponownego tytułu wykonawczego jest niezasadny, gdyż tytuł wykonawczy z [...] marca 1999 r. dotyczył grzywny nałożonej postanowieniem z [...] marca 2004 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 119 § 1 ustawy w związku z obowiązującym w dacie wydania decyzji nr [...] przepisem art. 31 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, wskazać należy, że zarzut naruszenia tych przepisów, nie może być skuteczny. Art. 31 ust. 2 ustawy z 15 lutego 1962 r. przewidywał możliwość a nie obowiązek wykonania zastępczego ze środków państwowych w przypadku nie złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 31 ust 1 tej ustawy. A więc to organ decydował o tym, czy przeprowadzi roboty konserwatorskie za właściciela lub użytkownika zabytku obciążając go następnie kosztami tych robót. W niniejszej sprawie wykonanie zastępcze nie nastąpiło. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.