I SA/Wa 2251/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę. Decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania A.M. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzez Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie N., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność A.M. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z 14 września 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa wyżej wskazanej nieruchomości stanowiącej własność A.M., przeznaczonej pod lokalizację drogi ekspresowej nr [...] na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" (włącznie) na długości [...] km. Zawiadomieniem z 18 października 2010 r. organ wojewódzki powiadomił strony postępowania o wszczęciu, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania pismem z 30 maja 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego wskazując, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] objęte zostały wnioskiem z 23 maja 2011 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla budowy drogi ekspresowej nr [...], odcinek [...]: zadanie nr [...] odcinek węzeł "[...]" – węzeł "[...]" (wraz z węzłem) i odcinek drogi krajowej nr [...] klasy [...] węzeł "[...]" – granica administracyjna miasta L. Decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.M., wskazując m.in. na naruszenie art. 105 § 1 Kpa, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania. Decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał wniosek o wywłaszczenie, to brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Ministra Infrastruktury specyfika postępowania wywłaszczeniowego pozwala stwierdzić, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest jednym z elementów przedmiotu postępowania administracyjnego tj. przyznania prawa własności nieruchomości. Wniosek ten nie tylko inicjuje postępowanie, ale wyraża wolę inwestora rozstrzygnięcia sprawy. Wola ta musi istnieć przez cały tok postępowania aby można było uznać, że postępowanie ma przedmiot. Tylko istnienie woli inwestora pozwala doprowadzić sprawę do rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego (art. 105 § 1 Kpa), bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Minister uznał, że bez względu w jakiej formie inwestor wyraził brak woli nie kontynuowania postępowania (cofnięcie wniosku, czy też żądanie umorzenia postępowania), to należy taką sytuację oceniać jako brak wniosku (rozumianego nie literalnie, jako pismo inicjujące postępowanie, ale jako wola uzyskania rozstrzygnięcia). Następnie wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania ujawniła się w toku postępowania przed organem I instancji, wobec czego obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie tego stanu i wydanie orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji, a tym samym uznaniu postępowania za bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.M., zarzucając: 1. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw, który to przepis nakazywał w sposób ogólny do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych, zaś bezwzględnie co do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosowanie przepisów rozdziału 3 ustawy w jego dotychczasowym brzmieniu, a więc przewidującym przeprowadzenie szczególnego postępowania wywłaszczeniowego, którego to dyspozycja aktualnie zostanie ominięta z pogwałceniem interesów strony postępowania; b) art. 16 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez bezzasadne przyjęcie, iż to wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad "wszczyna" postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż stosowne postępowanie jest "wszczynane" przez Wojewodę z urzędu, zaś sam wniosek stanowi jedynie informację o konieczności przeprowadzenia takowego postępowania, w konsekwencji jego wycofanie nie rodzi skutków prawnych w postaci bezprzedmiotowości postępowania wskazanych w przepisie art. 105 § 1 Kpa; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 Kpa, jak również przepisów art. 7 i 77 Kpa poprzez nienależytą ocenę okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji wycofania wniosku o wywłaszczenie nieruchomości bez uwzględnienia powołanych powyżej norm prawa materialnego, jak również z uwagi na fakt objęcia wcześniejszymi decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi nieruchomości stanowiących własność skarżącego, w tym zatwierdzeniu projektu ich podziału, co winno aktualnie skutkować dokończeniem stosownej procedury wywłaszczeniowej albowiem ponowne objęcie przedmiotowych działek gruntu decyzją w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, o której to wydanie wystąpił do Wojewody [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będzie – w ocenie skarżącego – powtórnym rozstrzyganiem w tej samej sprawie, co godzi w podstawowe zasady porządku prawnego, nadto skutkuje powstaniem sytuacji, kiedy to z pominięciem procedury wywłaszczeniowej obejmującej działki A.M. dojdzie do bezpośredniego nabycia ich własności. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, ewentualnie uchylenie obu decyzji i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy poprzez nakazanie kontynuowania postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto A.M. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...], nie naruszają prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że art. 105 Kpa ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2 – dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania /zob. J. Borkowski {w.:} B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 461). W rozpoznawanej sprawie sporną pozostaje kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, wobec wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 30 maja 2011 r. o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 14 września 2010 r., a następnie wobec pisma z 30 maja 2011 r., świadczącym jednoznacznie o cofnięciu wniosku inicjującego postępowanie wywłaszczeniowe, wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, to jest przedmiotu, podmiotu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 Kpa) zachodzi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu. We wniosku o wszczęcie postępowania strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi postępowanie wywłaszczeniowe nie toczyło się z urzędu lecz na wniosek strony – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Strona określa sprawę administracyjną, rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. Powyższe oznacza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako podmiot inicjujący postępowanie, był jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania o jego przebiegu. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć. Inaczej rzecz ujmując z chwilą cofnięcia wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2012 r., I OSK 394/11, cbois.nsa.gov.pl oraz z 4 sierpnia 2011 r., I OSK 1397/10 lex 1068393). Powyższego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może zmienić okoliczność, że wnioskodawca wywłaszczenia nie zrezygnował z budowy drogi i de facto z wywłaszczenia, skoro wnioskiem z 23 maja 2011 r. wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wniosek ten zainicjował jednak nową, odrębną od wyznaczonej uprzednim żądaniem sprawę administracyjną, rozpoznawaną w oparciu o inne przepisy materialnoprawne. Podkreślić przy tym należy, że takie działanie na gruncie obowiązujących regulacji jest dopuszczalne, skoro żaden przepis specustawy drogowej, ani żaden z przepisów zmieniających, nie obliguje wnioskodawcy do kontynuowania postępowania wszczętego na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji, ani nie pozbawia możliwości ubiegania się o wydanie decyzji przewidzianej w specustawie drogowej. Zatem przy wnioskowym charakterze zarówno postępowania wywłaszczeniowego, jak i postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wybór postępowania pozostawiono wnioskodawcy. Konsekwencją skargowego charakteru tych postępowań jest uprawnienie do cofnięcia wniosku, które jest dla organu wiążące. Oznacza to, że Wojewoda [...] właściwie zastosował art. 105 § 1 Kpa, skoro wnioskodawca wywłaszczenia pismem z 30 maja 2011 r. cofnął wniosek z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (sprzed nowelizacji), jak i powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w nowelizowanych przepisach, w tym w szczególności przepisach ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601) oraz ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), przewiduje się stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przepisów dotychczasowych, jednak – jak to podkreślono wyżej – miałoby to zastosowanie, gdyby inwestor był zainteresowany kontynuowaniem postępowania wszczętego wnioskiem o wywłaszczenie, nie zaś w sytuacji, gdy zdecydował się ubiegać o wydanie decyzji na podstawie przepisów specustawy drogowej. W tym stanie rzeczy bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust 2 ustawy z 18 października 2006 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.