I SA/Wa 2256/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] T. N. został uznany za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2012 r. W dniu [...] czerwca 2012 r. (w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazano rok 2014) organ wystąpił do Prokuratury Rejonowej w [...] o ściganie za przestępstwo z art. 209 § 1 kk oraz z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy. W dniu 30 maja 2014 r. T. N. złożył wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz o cofnięcie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w chwili obecnej ustały przyczyny uznania go za dłużnika alimentacyjnego, gdyż wskutek otrzymania zasiłku stałego nie może podjąć zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. o uznaniu T. N. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Ponadto wskazał, że brak jest podstaw do wystąpienia przez organ z wnioskiem o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. N. Rozpatrując sprawę niniejszą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawie wydane zostało przez organ I instancji postanowienie o wznowieniu postępowania. W ocenie Kolegium w chwili wydania decyzji nie istniały podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., zatem brak jest podstaw do uchylenia zakwestionowanej decyzji. Również wnioskodawca w swoim wniosku nie wskazał podstawy wymienionej w powyższych przepisach, a uzasadniających uchylenie decyzji i zbadanie sprawy od nowa w sposób merytoryczny. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. N. podnosząc, że ustały przesłanki do uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego. Tymczasem organ odniósł się do możliwości uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, o co skarżący wprost dotychczas nie wnosił (jest to ewentualnie następny etap działania) i co nie było przedmiotem wydanego i obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W ocenie skarżącego zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Powyższych okoliczności organ odwoławczy również nie zbadał. Ponadto w trakcie postępowania organ I instancji nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w każdym jego stadium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych tego rodzaju, które obliguje Sąd nie tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale również poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozstrzygając niniejszą sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, iż organy administracji obu instancji przedwcześnie uznały, że żądanie skarżącego dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o uznaniu T. N. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Wskazać należy, że decyzja ostateczna może być wzruszona przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161 k.p.a.); przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1, 145a, 145b k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Po złożeniu przez stronę podania o wznowienie organ administracji podejmuje czynności wstępne mające na celu stwierdzenie dopuszczalności wznowienia. W ramach tych czynności ustalane jest, czy podanie pochodzi od podmiotu będącego stroną postępowania, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej podstawie wznowienia oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art.149 k.p.a. W sytuacji, gdy już z samego wniosku wynika, iż brak jest ustawowych podstaw do wznowienia bądź, gdy wniosek złożył podmiot niebędący stroną albo nie został zachowany termin do złożenia wniosku - organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku jest obowiązany wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także, co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Należy podkreślić, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu nie jest dopuszczalna ocena samej przyczyny wznowienia. Ocena taka jest dokonywana już po wydaniu postanowienia o wznowieniu, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Ustalenie, czy wystąpiła faktycznie podstawa wznowienia, może zatem nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 151 § pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Powyższe oznacza, że aby organ administracji mógł wydać decyzję w trybie art. 151 k.p.a. musi najpierw, jak wskazano wyżej, po złożeniu przez stronę podania o wznowienie postępowania podjąć czynności wstępne mające na celu ustalenie, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony, czy oparty jest na ustawowej podstawie wznowienia oraz czy zachowany został termin do jego złożenia, a następnie, gdy stwierdzi, że powyższe przesłanki zostały spełnione zobligowany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Takiego postanowienia organ I instancji w rozpoznawanej sprawie nie wydał, nie powoływał się też na nie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Pomimo tego wydał decyzję na podstawie art. 151 k.p.a., do czego nie był uprawniony w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ II instancji mimo, iż decyzja Prezydenta [...] jest wadliwa, utrzymał ją w mocy, bezpodstawnie przyjmując, że organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. W aktach sprawy brak jest takiego postanowienia. Ponadto w decyzji organu odwoławczego błędnie wskazano osobę odwołującą się, jednakże Sąd uznał, że jest to oczywista omyłka pisarska, zważywszy, że zarówno w decyzji jak i w jej uzasadnieniu wyraźnie wskazano, że chodzi o T. N. i decyzję organu I instancji jego dotyczącą. W ocenie Sądu organy orzekające bezpodstawnie uznały, że wnioskiem z dnia 30 maja 2014 r. skarżący wystąpił o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznającej go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych w trybie wznowienia postępowania. W żaden sposób powyższe nie wynika z treści wniosku. Brak jest również wskazania przez skarżącego podstawy wznowienia, której organ administracji nie może domniemywać. Strona musi bowiem wyraźnie wskazać zakres swojego żądania, którym organ administracji jest związany. Treść żądania strony bowiem wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, zatem to strona powinna określić przedmiot postępowania, którego wszczęcia żąda. Nie jest rzeczą organu dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i konkretyzowanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń przez formułowanie żądania za stronę, niezauważanie wyraźnie wskazanej podstawy żądania. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy żądania skarżącego, winien go wezwać do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku, zgodnie z dyspozycją art. art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności powoduje, że organ nie tylko dopuszcza się naruszenia powołanych wyżej przepisów, ale także postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., a także określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt I OW 57/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1568/08; z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/08; z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1712/07; wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie dopiero w skardze skarżący wskazał podstawę wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., jednakże powyższe na etapie postępowania sądowego nie może mieć znaczenia, zważywszy, że wcześniej skarżący tej podstawy nie wskazywał, a organy orzekające kwestii tej w ogóle nie wyjaśniły. W tej sytuacji Sąd zobligowany był do uchylenia obydwu decyzji, które wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponownie rozstrzygając sprawę niniejszą organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w pierwszej kolejności ustali w sposób niebudzący wątpliwości zakres żądania skarżącego, a następnie rozpatrzy jego wniosek z dnia [...] maja 2014 r. zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.