I SA/Wa 2260/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J.G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., Wojewoda [...] odmówił J.G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i L. [...] L. małżonków G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]. Wobec niezaskarżenia ww. decyzji do organu II instancji, stała się ona ostateczna z dniem [...] grudnia 2019 r. W dniu [...] lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie J.G. o miejscach zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium RP oraz oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., organ I instancji poinformował J.G., że w związku z niezaskarżeniem decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., ww. decyzja stała się ostateczna z dniem [...] grudnia 2019 r., a także o przewidzianych prawem trybach wyeliminowania powyższego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, tj. wznowieniu postępowania (art. 145-152 k.p.a.), stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156-159 k.p.a.) oraz uchyleniu lub zmianie decyzji (art. 154. k.p.a.) W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. J.G. zwrócił się o uchylenie lub zmianę decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. We wniosku ww. wskazał, że ograniczenie jego możliwości dopełnienia niezbędnych czynności związanych ze sprawą było spowodowane m.in. wypadkiem z dnia [...] grudnia 2019 r., pobytem w szpitalu jak i późniejszymi bezpośrednimi konsekwencjami wypadku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił uchylenia lub zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nieskorzystanie z możliwości zaskarżenia decyzji do organu wyższej instancji pomimo posiadania takiej możliwości uniemożliwia uznanie słuszności interesu strony w dochodzeniu uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł J.G., zarzucając rozstrzygnięciu: a. naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu strony, tj. orzeczenie na niekorzyść wnioskodawcy, mimo spełnienia przez niego ustawowych przesłanek do wydania (zmiany) orzeczenia uwzględniającego interes strony, b. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie zawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków, c. naruszenie art. 8 § 1 i § 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Wojewodę [...] naruszeń przepisów postępowania, skutkujące podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego rozpatrzenia sprawy, d. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek i argumentów, które przemawiały za wydaniem wnioskodawcy decyzji odmownej oraz pominięcie istotnej okoliczności, tj. złożenia przez stronę kompletu żądanych dokumentów w sprawie. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zmianę decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., poprzez przyznanie J.G. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J.G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja której uchylenia lub zmiany domaga się skarżący jest ostateczna. Jak bowiem wynika z akt sprawy, rozstrzygnięcie organu I instancji zostało skutecznie doręczone dorosłemu domownikowi J.G. w dniu [...] grudnia 2019 r. A zatem 14-dniowy termin zakreślony Stronie na złożenie odwołania od decyzji upłynął dnia [...] grudnia 2019 r. W zakreślonym terminie nie wniesiono odwołania od przedmiotowej decyzji, a zatem stała się ona ostateczna z dniem [...] grudnia 2019 r. W ocenie Ministra do rozważenia pozostaje zatem, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji miałby przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając powyższe na względzie podkreślono, że interes strony postępowania oraz interes społeczny - powinny być rozumiane w sposób obiektywny. W ocenie Ministra nie można uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art. 154 k.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania przez organy administracji publicznej. Wskazano, że samo subiektywne poczucie krzywdy oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Słuszny interes strony nie może być również sprzeczny z przepisem ustawy, ani też go zastępować, nie może też prowadzić do omijania przepisów prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Podkreślono, że oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Wskazano, że interesem strony, na jaki powołuje się jego pełnomocnik jest oczekiwanie potwierdzenia prawa do rekompensaty, które w świetle obecnie zebranego materiału dowodowego przysługuje J.G.. Skarżący domaga się zmiany decyzji poprzez uwzględnienie brakujących dokumentów przedłożonych w dniu [...] lutego 2020 r., tj. oświadczenia wnioskodawcy o miejscach zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium RP oraz oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. W rzeczywistości Strona kwestionuje ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. i jej wniosek zmierza do wzruszenia tej decyzji po uprzedniej ponownej ocenie merytorycznej rozstrzygnięcia sprawy, w tym przedłożonych przez stronę oświadczeń. Podkreślono, że jakkolwiek zmianie lub uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a. mogą podlegać decyzje niewadliwie, jak i obarczone niekwalifikowanymi wadami prawnymi, to zmiana ostatecznej decyzji w tej drodze nie polega na ocenie merytorycznej prawidłowości zmienianej decyzji. Zdaniem organu ewentualna zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu (niezmienionej) normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie tego trybu i ustalanie w jego toku na nowo stanu faktycznego sprawy oraz ocena tegoż na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego. Podkreślono, że postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie można traktować jako III -ej i IV-ej instancji gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art.15 k.p.a. Minister wskazał, że od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., przysługiwało J.G. odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W postępowaniu odwoławczym badana byłaby legalność zaskarżonej decyzji i w ramach tego postępowania organ II instancji byłby władny ocenić przedłożone przez skarżącego oświadczenia. Pan J.G. jednak nie zaskarżył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. decyzji organu I instancji, lecz po upływie dwóch miesięcy od doręczenia jego dorosłemu domownikowi decyzji złożył wniosek o zmianę tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., kwestionując w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Ministra podnoszona przez skarżącego okoliczność braku winy w uchybieniu terminowi zakreślonemu do wniesienia odwołania podlegałaby ocenie organów w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 58 k.p.a. Jak jednak wynika z akt sprawy, strona takiego wniosku nie złożyła. Z kolei tryb z art. 154 k.p.a. nie służy do naprawiania błędów lub zaniechań strony związanych z terminowym, prawidłowym wniesieniem środka zaskarżenia, gdyż nieakceptowalne jest omijanie przepisów wynikających z art. 129 § 2 k.p.a. lub art. 58 k.p.a. za pomocą trybu z art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, gdyby przyjąć, że uprawnieni mogą w każdym czasie po uprawomocnieniu się decyzji uzupełniać wnioski o przyznanie prawa do rekompensaty, oznaczałoby to, że w stosunku do tej kategorii obywateli nie obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 i art. 127 ust. 1 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji) ani zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). W efekcie nie byłoby realnej możliwości stwierdzenia, czy kwestia ustalenia i wypłacenia tym podmiotom odpowiedniej rekompensaty została już ostatecznie rozstrzygnięta. To zaś prowadziłoby do poważnych skutków w zakresie braku pewności co do stosowania prawa. Budziłoby to również poważne wątpliwości pod względem zgodności z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniósł J.G. zarzucając jej zarzucając jej: 1) naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuwzględnienie, słusznego interesu strony tj. orzeczenie na niekorzyść skarżącego, mimo spełnienia przez niego ustawowych przesłanek do wydania (zmiany) orzeczenia uwzględniającego interes strony; 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób .wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie zawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków; 3) naruszenie art. 8 § 1 i 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszeń przepisów postępowania, skutkującym podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego rozpoznania sprawy; 4) naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek i argumentów, które przemawiały za wydaniem skarżącemu decyzji odmownej oraz pominięcie istotnej okoliczności tj. złożenia przez stronę kompletu żądanych dokumentów w sprawie prowadzonej przez Wojewodę [...] pod znakiem: [...]; 5) naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej (II instancji) nie zawierającej oznaczenia strony postępowania (adresata), do której jest skierowana. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Dla oceny zasadności zarzutów skargi konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie celów i przesłanek postępowania określonego w art.154 k.p.a. Należy zaznaczyć, że postępowania, o których mowa w art.154 i 155 k.p.a. są nadzwyczajnymi trybami postępowania, mającymi na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniach tych weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art.7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko wtedy, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Nadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art.154 i 155 k.p.a. nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art.154 i 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.). Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 607/10, z 25 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1810/09, z 5 stycznia 2007r., sygn. akt I OSK 586/06, z 9 maja 2005r. sygn. akt OSK 1764/04, z 23 stycznia 2003r., sygn. akt III SA 1195/01, z 12 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 1388/99, z 4 października 1999r., sygn. akt IV SA 1434/97 i 4 maja 1999 r., sygn. akt III SA 5695/98). W rozpoznawanej sprawie strona wnosiła o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. z uwagi na niemożność wniesienia odwołania w związku z wypadkiem, który miał miejsce [...] grudnia 2019 r. jego konsekwencjami i pobytem w szpitalu. W ocenie strony skarżącej min. utrata koncentracji i pamięci, które to objawy utrzymywały się u skarżącego przez długi czas po wypadku i były przyczyną braku terminowego wniesienia odwołania, uzasadniają zmianę ww. decyzji w trybie art.154 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko strony w istocie zmierza do ponownej oceny merytorycznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. W rzeczywistości bowiem strona kwestionuje ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2019 r. i jej wniosek zmierza do wzruszenia tej decyzji, po uprzedniej ponownej ocenie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art.154 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym niedopuszczalna jest zatem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji, bo jest ona wadliwa merytorycznie i tym samym krzywdząca dla strony. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie zgadzał się odmową potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i L. [...] L. małżonków G. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP w [...] gm. [...]. W tym zakresie skarżący miał możliwość zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. do sądu administracyjnego. W postępowaniu sądowo-administracyjnym oceniana byłaby legalność zaskarżonej decyzji i w ramach tej oceny rozstrzygnięta byłaby kwestia czy odmowa potwierdzenia ww. była zgodna z prawem. Skarżący jednak nie zaskarżył do sądu decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., lecz [...] lutego 2020 r. (decyzja stała się ostateczna [...] grudnia 2019 r.) złożył wniosek o uchylenie lub zmianę tej decyzji na podstawie art.154 k.p.a., kwestionując w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art.154 k.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego pozwalającym wzruszyć ostateczną decyzję po spełnieniu przesłanek określonych w art.154 k.p.a. W związku z czym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu. W tym trybie art.154 k.p.a. nie można bowiem dokonywać ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. Postępowania tego nie można traktować jako kolejnej instancji, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art.15 k.p.a. Wszystkie zarzuty skarżącego dotyczące - w jego ocenie - błędnego rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. winny być podnoszone w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, nie zaś w nadzwyczajnym postępowaniu o jakim jest mowa w art.154 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Sąd orzekł jak w sentencji.