I SA/Wa 2267/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2017 r. nr [...] o uchyleniu realizacji decyzji przyznającej odwołującej się świadczenia wychowawcze. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Na wniosek J. B. Wójt Gminy [...] decyzję z [...] maja 2016 r. nr [...] przyznał jej przewidziane ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) dalej: "u.p.p.w.d." świadczenia wychowawcze na rzecz dzieci: D. B. (ur. [...].09.2003 r. ) - na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...].09.2017 r. (pkt1) oraz P. B. (ur. [...].04.1999 r.) - na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. (pkt 2). [...] sierpnia 2017 r. J. B. przedłożyła w organie przyznającym świadczenie dokumentację dotyczącą jej zatrudnienia oraz zatrudnienia męża (A. B.) w latach 2015-2017 i uzyskiwanych z tego tytułu dochodach. Z dokumentów tych wynikało zaś, że na przestrzeni tego okresu wielokrotnie dochodziło do zmian miejsca zatrudnienia małżonków, jak też uzyskiwania przez wyżej wymienioną w trakcie przerwy w zatrudnieniu (w okresie od [..] października 2016 r. do [...] marca 2017r.) zasiłku chorobowego. Wobec stwierdzenia w oparciu o przedłożone dokumenty zmian w sytuacji dochodowej rodziny, Wójt Gminy [...] pismem z [...] września 2017 r. zawiadomił J. B. o wszczęciu postępowania w sprawie wypłaconych jej świadczeń wychowawczych, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] października 2017 r., powołując art. 27, art. 1, art. 2 pkt 14, art. 4, art. 5 i art. 20 u.p.p.w.d., orzekł o "uchyleniu od dnia [...] sierpnia 2016 r. realizacji decyzji z [...] maja 2016 r." W motywach tej decyzji podnosił, że w roku 2014 rodzina uzyskała dochód [...] złotych. Jednakże przy uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę od [...] czerwca 2017 r. wyniósł [...] złotych, a tym samym przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Dochodem utraconym wskazywanym przez Wójta były w tym wypadku dochody małżonków z zatrudnienia w roku 2014, a uzyskanym - dochody z tytułu zatrudnienia wnioskodawczyni od [...] czerwca 2017 r. i jej męża od [...] października 2016 r. W następstwie rozpoznania wniesionego przez J. B. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Kolegium podzieliło ustalenia Wójta Gminy [...], iż przy uwzględnieniu przewidzianej w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci konstrukcji dochodu uzyskanego i utraconego, dochód czteroosobowej rodziny B., w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył ustalone w art. 5 ust. 3 tej ustawy kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń ([...] złotych). Przy czym wobec braku przedstawienia szczegółowych wyliczeń dochodu w decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium samodzielnie przeprowadziło owe obliczenie. Za podstawę ustalenia sytuacji dochodowej rodziny przyjęło zatem dochód z 2014 r. z gospodarstwa rolnego o areale [...] ha. wyliczony na zasadzie art. 7 ust. 5 u.p.p.w.d. na kwotę [...] zł miesięcznie. Do niego zaś, stosownie do art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., jako dochód uzyskany, doliczyło dochód z pierwszych miesięcy następujących po uzyskaniu przez małżonków wynagrodzeń za pracę. W przypadku A. B. z listopada 2016 r. w wysokości [...] zł (z tytułu zatrudnienia od października 2016 r. w firmie [...]), a J. B. z lipca 2017 r. w wysokości [...] zł (z tytułu zatrudnienia od czerwca 2017 w[...]). Jako dochody utracone traktowano natomiast dochody pochodzące z zatrudnienia A. B. w latach 2014 r. i 2015 , a J. B. w firmie [...] SA oraz uzyskiwane przez nią w 2016 r. zasiłki chorobowe. Tym samym łączny miesięczny dochód rodziny wyniósł zdaniem Kolegium [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę [...] zł. Ta zaś przekraczała kryterium określone w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. Kolegium, zauważało wprawdzie, że decyzja pierwszoinsatncyjna nie zawiera właściwego uzasadnienia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., niemniej mając na względzie, że w gospodarstwie skarżącej faktycznie przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia na pierwsze dziecko, za zasadne uznało utrzymanie tej decyzji w mocy w mocy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi zwracała uwagę na rozbieżne wyliczenia kwoty przekroczenia dochodu ustalonych przez organy obu instancji, a także brak precyzji w tych wyliczeniach w decyzji Wójta Gminy [...]. Podkreślała przy tym, że w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie organ dysponował informacjami o dochodach jakie uzyskuje rodzina w latach 2015 - 2016, a sama różnica w przekroczeniu dochodu obecnie ustalona przez Kolegium nie jest znaczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności. Taką natomiast jest obarczona zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak też poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [....] z [...] maja 2016 r., od dnia ich wydania są obciążone wadą rodzaju wadami obciążone. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu (ujętej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 6), organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że w swoich działaniach nie mogą one wyjść poza ramy przyznanych im prawem kompetencji, ani orzekać w sposób, na który przepisy prawa im wprost nie zezwalają. W niniejszej sprawie, jako materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia, wydanego w związku z weryfikacją ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczeń wychowawczych na dzieci na okres świadczeniowy 2016/2017, organy powołały się na art. 27 ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) dalej: "u.p.p.w.d." W myśl ust. 1 tego artykułu organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przyznaje on zatem organowi właściwemu kompetencje do "uchylenia" lub "zmiany" decyzji ostatecznej, w sytuacji zaistnienia określonych w tym przepisie okoliczności. Co istotne przy tym, ani ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ani przepisy kodeksu administracyjnego - do których stosowania w sprawach nieuregulowanych w ustawie odsyła art. 28 u.p.p.w.d.- nie przewidują możliwości wydania rozstrzygnięcia polegającego na "uchyleniu realizacji decyzji", a więc swoistego pozbawienia w sposób trwały waloru wykonalności decyzji administracyjnej (przy pozostawieniu jej samej w obrocie prawnym). Tak zaś postąpił - co uszło uwadze Kolegium - Wójt Gminy [...] w decyzji z [...] października 2017 r. orzekając "o uchyleniu od dnia [...] sierpnia 2017 r. realizacji decyzji nr [...]". Wykreował zatem rozstrzygnięcie nie tylko nieprzewidziane stosowaną w sprawie ustawą, ale w ogóle nieznane obowiązującemu systemowi prawnemu. Prowadzić to musi do wniosku, że przy weryfikacji prawa do przyznanych skarżącej świadczeń wychowawczych zadziałał on w istocie bez podstawy prawnej. W konsekwencji zatem podjęta przezeń decyzja oceniana być musi jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., skutkującą jej nieważnością od dnia wydania. Utrzymanie z kolei na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jej w mocy, mimo zaistnienia ww. wady, powoduje, że także decyzja organu odwoławczego jest nią obarczona. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza wszak, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Godzi się przy tym zauważyć, że nawet gdyby czysto hipotetycznie założyć, że intencją organu pierwszej instancji było wydanie decyzji mającej umocowanie w treści normatywnej art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., a więc uchylenie decyzji ostatecznej - na co może wskazywać zawarte przy rozstrzygnięcie zdanie "powodem uchylenia decyzji jest poprawa warunków finansowych"- a tenor decyzji stanowi li tylko swoisty "skrót myślowy" - to także sposób w jaki to uczyniono, a więc z mocą wsteczną "od [...] sierpnia 2017 r." byłby niedopuszczalny. Jak już bowiem wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach dotyczących decyzji wydawanych na gruncie zawierającego analogiczną treść normatywną art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Powodując zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może więc wywierać wyłącznie skutki ex nunc, a więc od chwili jej wydania na przyszłość, a nie z mocą wsteczną (por wyroki NSA: z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 196/16, Lex nr 2401687; z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 15/15, Lex nr 2082596). Pogląd ów, ze względu na tożsamość regulacji, znajduje także zastosowanie w zakresie oceny charakteru i skutków prawnych decyzji wydawanej w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z [...] października 2017 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.