I SA/Wa 2271/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa - Starosty [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył Skarb Państwa - Starosta [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] grudnia 2007 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł, że dawne działki katastralne: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w częściach nie dotyczących aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], położone w [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. Skarb Państwa - Starosta [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Decyzją z [...] września 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył Skarb Państwa - Starosta [...]. Decyzją z [...] października 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...] przyjął, że z zakresu pojęcia "nieruchomości ziemskiej" wyłączone są grunty położone w granicach administracyjnych miast. Stąd też, w ocenie Wojewody, określone działki, ze względu na położenie na terenie miasta [...], nie były nieruchomościami ziemskimi, a zatem nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Minister podniósł, że choć takiej wykładni ww. przepisu nie podziela, to jednak nie jest ona całkowicie niedopuszczalna na gruncie przepisów opisanego dekretu. Skoro bowiem dekret nie zawiera legalnej definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", a definicji takiej nie można w sposób prosty zaczerpnąć z innych norm ówcześnie obowiązującego prawa (termin ten pojawiał się wprawdzie w różnych aktach prawnych przed i powojennych, lecz w różnych kontekstach i różnym rozumieniu), niezbędne staje się przeprowadzenie procesu interpretacyjnego. W jego ramach uprawnione może być odwołanie się zarówno do celów reformy rolnej (uregulowanych w art. 1 ust. 2 dekretu), jak i do kontekstu systemowego i historycznego. Tak złożony proces interpretacyjny może, zdaniem organu nadzoru, doprowadzić do różnych rezultatów. Jednym z nich może być rezultat osiągnięty przez Wojewodę [...] w kontrolowanej decyzji. W ocenie organu nadzoru, Wojewoda w określony sposób zinterpretował pojęcie nieruchomości ziemskiej i swoją wykładnię tego pojęcia odpowiednio uzasadnił w badanej decyzji. Zdaniem organu, konieczność przeprowadzenia złożonego procesu interpretacyjnego pojęcia "nieruchomość ziemska" wywołuje, w kontekście zasad badania legalności decyzji w postępowaniu nieważnościowym, dwa skutki. Po pierwsze, trudno wskazać oczywisty w swej treści przepis prawa, który miałby zostać w sposób rażący naruszony. Po drugie, odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego, w ocenie Ministra,, za rażące naruszenie prawa nie może być uznana odmienna od obecnej interpretacja pojęcia nieruchomości ziemskiej, którą zastosował w swojej decyzji Wojewoda [...]. Organ dodał, że w odniesieniu do nieruchomości należących przed wojną do H. M. nie dopatrzono się nieprawidłowości w podobnych rozstrzygnięciach Wojewody [...], co potwierdziły sądy administracyjne. Na poparcie powyższego Minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., I OSK 922/15, wydany w sprawie z wniosku spadkobiercy H. M. , odnoszącej się do tej samej nieruchomości, lecz innych działek. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, że w postępowaniu nieważnościowym nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, w której organ nie naruszył przepisu a jedynie odstąpił od wypracowanej w judykaturze wykładni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył Skarb Państwa - Starosta [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a to wobec niewłaściwego przyjęcia, że dla uznania charakteru "nieruchomości ziemskiej" decydujące i wyłączne znaczenie ma położenie nieruchomości, a nie charakter gruntu i jego przeznaczenie; 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 i 77 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych i istotnych dla rozstrzygnięcia i definitywnego poczynienia ustaleń w zakresie charakteru spornego gruntu i jego przeznaczenia, skutkiem czego był brak przyjęcia wystąpienia rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zamiast uchylenia tej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., co przesądza o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z Ministrem, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. W ocenie skarżącego, na dzień wydania kontrolowanej decyzji, w świetle przepisów i jednolitego stanowiska orzecznictwa, ustalenia dotyczące położenia parcel nie miały żadnego znaczenia dla oceny, czy dany grunt podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. W pierwotnej wersji ww. przepis stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jednym z kryteriów, jakie musiała spełniać nieruchomość ziemska był jej rolniczy charakter. Po zmianie ww. przepisu znaczenie miało przeznaczenie nieruchomości i jej zdatność do realizacji celów wskazanych w art. 1 część druga dekretu - zatem wymienionych w pkt a), b), c), d) i e) art. 1 ust. 2 dekretu. Zatem, o zasadności przejęcia nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej przesądzały jeszcze dalsze kryteria, które winny być spełnione łącznie, a mianowicie nieruchomość musiała spełniać normy obszarowe z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz nadawać się do realizacji celów reformy rolnej wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Skarżący podniósł, że możliwość stosowania, przy interpretacji dekretu, definicji "nieruchomości ziemskiej" użytej w przepisach wykonawczych o stosowaniu rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich z 1 września 1919 r. wyraźnie odrzucił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, a zatem sprzed daty wydania przedmiotowej decyzji. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 6 lutego 2008 r., II CSK434/07. W wyroku zaś z 14 listopada 2017 r., I OSK 644/17, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że z samego faktu położenia danej nieruchomości w graniach administracyjnych miasta nie można wyciągać wniosku o jej nie - ziemskim charakterze. Powyższe oznacza za nieuzasadnioną interpretację, że grunty objęte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nie spełniały kryteriów "nieruchomości ziemskiej" właśnie i tylko z uwagi na jego położenie w granicach miasta. W ocenie skarżącego, zarówno przedstawione w skardze orzecznictwo, jak też stanowisko samego organu nadzoru uznające dokonaną przez Wojewodę wykładnię za nieprawidłową potwierdzają, że wykładnia ta była nie tyle jedną z możliwych wykładni przepisu, lecz wadliwym założeniem, które doprowadziło do sprzecznych z prawem skutków. To zaś już z pewnością może być rozpatrywane w ramach kwalifikowanej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania D. M. wniósł o oddalenie skargi przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. Powołaną decyzją Wojewoda [...] orzekł, że określone w niej nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), zwanego dalej "dekretem". Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie czy przy wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 2007 r. doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia ma, w ocenie sądu w składzie orzekającym, charakter i istota postępowania w jakim zapadła zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postępowanie zakończone tą decyzją ma bowiem charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyłącznie ocena badanej decyzji ostatecznej pod kątem wystąpienia określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanki rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu tym organ administracji nie jest zatem uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Podnieść też trzeba, że choć użyte w art. 156 § 1 pkt 2 kpa pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa. Powszechnie prezentowane są tam poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych - po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych - przyjmowany jest obecnie pogląd, który sąd w składzie orzekającym podziela, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Jedną ze wskazanych wyżej przesłanek, istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jest oczywistość naruszenia prawa. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 1987 r., sygn. akt II SA 2145/86, niepublik.). Zatem, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest ustalenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 1998 r., I SA 409/98. LEX nr 44560). Natomiast jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, to nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, LEX nr 2441440 oraz z 27 października 2017 r., II OSK 336/16, LEX nr 2395598). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Rażące naruszenie prawa nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji. Zatem błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Wojewoda [...] przyjął, że zakresu pojęcia "nieruchomości ziemskiej" wyłączone są grunty położone w granicach administracyjnych miast. Z tego względu uznał, że określone nieruchomości, położone na terenie miasta [...], nie były nieruchomościami ziemskimi, a zatem nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e. dekretu. W ocenie Sądu, prawidłowo uznał organ nadzoru, że opisanego działania Wojewody nie można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak już bowiem wyżej wskazano, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeśli treść określonej normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji. Taka zaś sytuacja miała, wbrew stanowisku skarżącego, miejsce w rozpoznawanej sprawie. W sprawie pozostaje bezsporne, że przepisy dekretu o reformie rolnej nie zawierały definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Definicji tej nie można było również w sposób prosty zaczerpnąć z innych norm ówcześnie obowiązującego prawa. Wprawdzie pojęcie nieruchomości ziemskiej pojawiało się w powojennych aktach prawnych, ale w różnych kontekstach i różnym rozumieniu. W tej sytuacji uprawnione było, na co słusznie zwrócił uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odwołanie się przy interpretacji tego pojęcia do celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał dla realizacji jakich celów służyć mają grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Z tych samych przyczyn, uprawnione było również odwołanie się, przy wykładni pojęcia "nieruchomości ziemskiej", do kontekstu systemowego i historycznego. Tak też uczynił Wojewoda [...] w badanej w przedmiotowym postępowaniu decyzji, gdzie w określony sposób zinterpretował pojęcie nieruchomości ziemskiej i przyjętą przez siebie wykładnię tego pojęcia uzasadnił. Prawidłowo uznał zatem organ nadzoru, że zastosowana przez Wojewodę [...] odmienna od obecnej interpretacja niejednoznacznego pojęcia "nieruchomości ziemskiej" nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Skoro ówcześnie orzekający organ, po przeprowadzeniu procesu interpretacji nieoczywistej w swojej treści normy prawnej, przyjął uznaną w czasie orzekania wykładnię przepisów dekretu o reformie rolnej, to nie można podzielić stanowiska Starosty [...], że decyzja Wojewody [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast tylko wystąpienie kwalifikowanej wady prawnej mogłoby prowadzić do oczekiwanego przez skarżącego skutku w postaci wzruszenia spornej decyzji i ponownego badania przesłanek przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej. Wobec powyższego, za niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 77 kpa poprzez niepoczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. W ocenie Sądu, zarzuty te nie uwzględniają charakteru prawnego i istoty przedmiotowego postępowania, które jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym. Zarzuty przyjęcia przez Wojewodę [...] wadliwej interpretacji pojęcia nieruchomości ziemskiej mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwykłym, gdzie organ odwoławczy miałby możliwość, po uchyleniu decyzji organu I instancji, zarzucić temu organowi odstąpienie do pewnego kierunku interpretacji określonej normy i wskazać sposób, w jaki należy tę normę interpretować. Nie jest to jednak możliwe, z powodów szczegółowo opisanych powyżej, w postępowaniu nadzwyczajnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.