I SA/Wa 2276/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny 1. Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił przyznania B. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego na M. S. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że B. S. wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013 r. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką M. S. Organ wskazał, że wnioskodawczyni w dniu składania wniosku nie pracowała zawodowo, a więc nie rezygnowała z żadnej formy zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, co uzasadniało odmowę wnioskowanej pomocy. 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odowłania B. S., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) po art. 16 dodano art. 16a, który w ust. 1 stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji, edukacji. Pojęciem "zatrudnienie" lub "inna praca zarobkowa" powołana ustawa określa wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 cyt. ustawy). Zatem aby otrzymać wnioskowane świadczenie osoba ubiegająca się o nie winna zrezygnować z w/w formy zatrudnienia. Z akt sprawy wynika natomiast, że B. S. była zatrudniona w okresie od [...] lutego 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. i umowa o pracę została rozwiązana w związku z upływem czasu, na jaki została zawarta (świadectwo pracy z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w aktach sprawy). Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że nie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. 3. Na powyższą decyzję Kolegium B. S. zlożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na uznaniu przez organ, że nie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała, że w listopadzie 2012 r. gdy stan zdrowia matki znacznie się pogorszył, poprosiła pracodawcę o zwolnienie i wyłącznie na prośbę pracodawcy pracowała do końca umowy. Wobec czego powyższą okoliczność należy traktować jako rezygnację przez skarżącą z zatrudnienia z uwagi na chorobę matki. Zatem, zdaniem skarżącej, organy orzekające w sprawie powinny uwzględnić fakt rezygnacji skarżącej z pracy i przyznać jej specjalny zasiłek opiekuńczy zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczneiach rodzinnych. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym, że skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, sprawa rozpoznana została przez Sąd w trybie uproszczonym. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, naruszony został przepis prawa materialnego, tj. przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Nadto, Samorządowe Kolegium w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem powołanych przepisów, naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca sprawowała opiekę nad matką, która legitymowała się orzeczeniem z dnia [...] listopada 2009 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie jest też niesporne, że skarżąca bezpośrednio przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką świadczyła pracę na podstawie umowy o pracę. Organy ustaliły na podstawie świadectwa pracy z dnia [...] grudnia 2011 r., że B. S. zatrudniona była od dnia [...] lutego 2010 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Stosunek pracy został rozwiązany w wyniku upływu czasu, na jaki został zawarty. Z decyzji organów wynika, że bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia skarżącej zostało przyznane od dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu organu, że przez rezygnację z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć wyłącznie sytuację, w której pracownik w trakcie trwającego stosunku pracy występuje do pracodawcy o jego rozwiązanie, wskazując przy tym, że wniosek o rozwiązanie umowy spowodowany jest koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia", w ocenie Sądu, pojęcie to powinno być w każdym przypadku wykładane w taki sposób, aby ustalenie kręgu osób uprawnionych – na gruncie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy – nie prowadziło do pozbawienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w powołanym przepisie, opieki i pomocy ze strony najbliższych. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1, warunkująca w sposób podstawowy możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie może być, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana wyłącznie jako wypowiedzenie przez pracownika stosunku pracy, czy wniosek pracownika o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron ze wskazaniem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia może mieć miejsce także wówczas, gdy w czasie trwającego stosunku pracy pracownik – przed upływem okresu, na jaki umowa została zawarta – nie zwrócił się do pracodawcy z prośbą o zawarcie kolejnej umowy o pracę (jeśli była to pierwsza umowa zawarta na czas określony). Mogą zdarzyć się również takie sytuacje, w których np. pracodawca i pracownik uzgodnili – jeszcze w trakcie trwania umowy o pracę na czas określony – dłuższy okres wykonywania pracy na podstawie tej umowy. Z takiego uzgodnienia wynikają określone skutki prawne na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 94)., o czym stanowi przepis art. 251 § 2 powołanej ustawy. Przyjęcie takiej wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia", jak w zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji wymagałoby każdorazowo szczegółowego badania, na gruncie przepisów Kodeksu pracy, okoliczności rozwiązania konkretnego stosunku pracy, co wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Nadto, w niniejszej sprawie, jak wynika z oświadczeń strony, wnioskodawczyni zwracała się do pracodawcy o wcześniejsze rozwiązanie stosunku pracy, który jednak rozwiązany został dopiero z upływem terminu, na jaki został zawarty. Zdaniem Sądu, podjęcie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bezpośrednio po upływie okresu, na jaki umowa o pracę została zawarta, należy uznać za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zawężająca wykładnia pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, rozumianego jako konieczność złożenia wypowiedzenia, czy prośby o rozwiązanie stosunku pracy ze ściśle określonej przyczyny, prowadzi w konsekwencji do pozbawienia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wskutek niespełnienia podstawowej przesłanki, określonej w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy. Z okoliczności niniejszej sprawy jasno wynika zaś, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, aby sprawować opiekę nad matką. Ustawodawca nie wprowadził w przepisie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunku takiego nie można wyprowadzić nadto z samego wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Konieczne jest jedynie, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie innej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 w tym zakresie prowadziłoby zaś do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed jej wejściem w życie i po jej wejściu w życie, opiekę nad osobą legitymująca się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe prowadziłoby do naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w ramach grupy osób sprawujących opiekę (na gruncie przepisu art. 16a ust. 1 i przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548)). Nadto, w konsekwencji wykładni przyjętej przez organy, mogłoby dojść do różnego traktowania osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 16a ust. 1 i osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na ograniczenie możliwości korzystania z opieki osób najbliższych (rodziny). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, w tym także w wyroku z dnia z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, że "zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK w 1988 r., cz. I, poz. 1). Punktem wyjścia orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości". Podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy językowa wykładnia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie usuwa wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Pamiętać należy bowiem, iż żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, których znaczenia w każdym przypadku można doszukać się w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych w danej dziedzinie. Pamiętać należy przy tym, że spójność systemu prawa przejawia się między innymi w tym, iż system prawny opiera się na pewnych wspólnych wartościach, które dotyczą podstaw ustroju społecznego, politycznego i ekonomicznego. Szczególną rolę wśród zasad systemu prawa odgrywają zaś zasady konstytucyjne, a konsekwencją tego jest nakaz interpretacji prawa zgodnie z Konstytucją (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2004 r. sygn. akt OSK 55/04, Wokanda 2004/7-8/56). W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, organy wskutek dokonania błędnej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego niewłaściwego zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy wydaną z naruszeniem wszystkich powołanych wyżej przepisów decyzję organu I instancji naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak w niniejszym wyroku i właściwie przepis ten zastosuje przyjmując, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w rozumieniu tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.