I SA/Wa 2277/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. przyznał M. O., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2, 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z opieką nad ojcem W. P. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo w wysokości [...] zł miesięcznie począwszy od dnia [...] września 2011 r. oraz przyznał świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł za okres od [...] sierpnia 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2013 r. M. O. wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 16a ust. 1, 2,4 pkt 2, 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. W. P. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ wskazał, że M. O. pracowała do dnia [...] sierpnia 2011 r. (świadectwo pracy z dnia [...] sierpnia 2011 r.). Burmistrz stwierdził, iż nie został spełniony podstawowy warunek otrzymania prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego jakim jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przedstawione świadectwo pracy podaje okres zatrudnienia od [...] marca 2008 r. do [...] sierpnia 2011 r. i że stosunek pracy został rozwiązany w wyniku upływu czasu na jaki został zawarty. Organ jednoznacznie stwierdził, że brak jest faktycznej rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Burmistrz podkreślił, że przepis ustawy jednoznacznie potwierdza, że musi nastąpić faktyczna rezygnacja z zatrudnienia. W przypadku wnioskodawczyni ustanie zatrudnienia nie nastąpiło na jej wniosek, lecz w wyniku upływu czasu, na jaki została zawarta umowa o pracę. Specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje wnioskodawczyni, gdyż nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że M. O. przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pracowała, a tym samym nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Umowa o pracę, jaka zawarła wnioskodawczyni, była umową na czas określony od [...] marca 2008 r. do [...] sierpnia 2011 r. i została rozwiązana w wyniku upływu czasu na jaki została zawarta. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzucając organowi naruszenie prawa wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Skarżąca, odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji, podniosła, że nie mogła pracować, jak wymaga tego organ, w dniu złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy gdyż opiekowała się wówczas niepełnosprawnym ojcem i otrzymywała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Wskazała, że pracowała zawodowo do dnia [...] sierpnia 2011 r. i w związku z tym, że ojciec skarżącej wymagał opieki nie wystąpiła o przedłużenie umowy o pracę a zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podkreśliła, że gdyby wiedziała, że zmienią się zasady przyznawania świadczenia zażądałaby od pracodawcy zaświadczenia stanowiącego, że umowa zawarta na czas określony zostałaby przedłużona. Wskutek interpretacji dokonanej przez organy, skarżąca, aby uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy, powinna przerwać opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, podjąć pracę, znaleźć za opłatą osobę, która podjęłaby się opieki nad jej ojcem w tym czasie, po czym po miesiącu lub dwóch powinna wypowiedzieć umowę o pracę, aby podjąć się sprawowania opieki nad ojcem. Skarżąca podkreśliła, że jej sytuacja jest trudna, a pogorszyła się jeszcze po śmierci jej męża. W ocenie skarżącej w świetle wykładni przepisu art. 16a ust. 1 dokonanej przez organy administracji wątpliwości budzić może zgodność powołanego przepisu z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym, że skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, sprawa rozpoznana została przez Sąd w trybie uproszczonym. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, naruszony został przepis prawa materialnego, tj. przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie naruszone zostały również przepisy prawa procesowego, tj. przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80 zwanej dalej k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, Samorządowe Kolegium w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem powołanych przepisów, naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie jest też niesporne, że skarżąca bezpośrednio przed rozpoczęciem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem świadczyła pracę na podstawie umowy o pracę. Organy obu instancji ustaliły na podstawie świadectwa pracy z dnia [...] sierpnia 2011 r., że M. O. zatrudniona była od dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. Stosunek pracy został rozwiązany w wyniku upływu czasu, na jaki został zawarty. Bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia skarżącej zostało przyznane, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 września 2011 r., świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo począwszy od dnia [...] września 2011 r. Jednocześnie w tej samej decyzji organ przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne za okres od [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu organu, że przez rezygnację z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć wyłącznie sytuację, w której pracownik w trakcie trwającego stosunku pracy występuje do pracodawcy o jego rozwiązanie, wskazując przy tym, że wniosek o rozwiązanie umowy spowodowany jest koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia", w ocenie Sądu, pojęcie to powinno być w każdym przypadku wykładane w taki sposób, aby ustalenie kręgu osób uprawnionych – na gruncie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy – nie prowadziło do pozbawienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w powołanym przepisie, opieki i pomocy ze strony najbliższych. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1, warunkująca w sposób podstawowy możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie może być, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana wyłącznie jako wypowiedzenie przez pracownika stosunku pracy, czy wniosek pracownika o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron ze wskazaniem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia – jak w niniejszej sprawie – może mieć miejsce także wówczas, gdy w czasie trwającego stosunku pracy pracownik – przed upływem okresu, na jaki umowa została zawarta – nie zwrócił się do pracodawcy z prośbą o zawarcie kolejnej umowy o pracę (jeśli była to pierwsza umowa zawarta na czas określony). Mogą zdarzyć się również takie sytuacje, w których np. pracodawca i pracownik uzgodnili – jeszcze w trakcie trwania umowy o pracę na czas określony – dłuższy okres wykonywania pracy na podstawie tej umowy. Z takiego uzgodnienia wynikają określone skutki prawne na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 94)., o czym stanowi przepis art. 251 § 2 powołanej ustawy. Przyjęcie takiej wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia", jak w zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji wymagałoby każdorazowo szczegółowego badania, na gruncie przepisów Kodeksu pracy, okoliczności rozwiązania konkretnego stosunku pracy, co wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu, podjęcie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, bezpośrednio po upływie okresu, na jaki umowa o pracę została zawarta, należy uznać za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, że stosunek pracy ustał wskutek upływu okresu, na jaki został zawarty, nie stanowi przeszkody do przyjęcia, że nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, tym bardziej, że bezpośrednio po ustaniu stosunku pracy, wnioskodawczyni przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem. Zawężająca wykładnia pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, rozumianego jako konieczność złożenia wypowiedzenia, czy prośby o rozwiązanie stosunku pracy ze ściśle określonej przyczyny, prowadzi w konsekwencji do pozbawienia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wskutek niespełnienia podstawowej przesłanki, określonej w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy. Z okoliczności niniejszej sprawy jasno wynika zaś, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, aby sprawować opiekę nad ojcem, w stosunku do którego w dniu [...] sierpnia 2011 r. orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Sąd podkreśla przy tym, że ustawodawca nie wprowadził w przepisie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunku takiego nie można wyprowadzić nadto z samego wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Konieczne jest jedynie, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie innej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 w tym zakresie prowadziłoby zaś do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed jej wejściem w życie i sprawują nadal opiekę nad osobą legitymująca się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w ramach grupy osób sprawujących opiekę (na gruncie przepisu art. 16a ust. 1 i przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548)). Nadto, w konsekwencji, mogłoby dojść do różnego traktowania osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 16a ust. 1 i osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na ograniczenie możliwości korzystania z opieki osób najbliższych (rodziny). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, w tym także w wyroku z dnia z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, że "zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK w 1988 r., cz. I, poz. 1). Punktem wyjścia orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości". Podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy językowa wykładnia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie usuwa wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Pamiętać należy bowiem, iż żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, których znaczenia w każdym przypadku można doszukać się w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych w danej dziedzinie. Pamiętać należy przy tym, że spójność systemu prawa przejawia się między innymi w tym, iż system prawny opiera się na pewnych wspólnych wartościach, które dotyczą podstaw ustroju społecznego, politycznego i ekonomicznego. Szczególną rolę wśród zasad systemu prawa odgrywają zaś zasady konstytucyjne, a konsekwencją tego jest nakaz interpretacji prawa zgodnie z Konstytucją (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2004 r. sygn. akt OSK 55/04, Wokanda 2004/7-8/56). W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, organy wskutek dokonania błędnej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego niewłaściwego zastosowania, nie dokonały w konsekwencji pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie oceniły spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w art. 16a ust. 2-8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czym naruszony został przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy wydaną z naruszeniem wszystkich powołanych wyżej przepisów decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak w niniejszym wyroku i właściwie przepis ten zastosuje przyjmując, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w rozumieniu tego przepisu. Jednocześnie organ podejmie wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezbędne do dokonania oceny wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 16a powołanej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.