I SA/Wa 2285/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek H. i M. R. sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], stwierdzającą w części nieważność decyzji Burmistrza Dzielnicy Z. z dnia [...] grudnia 1992 r. znak [...] w przedmiocie podziału nieruchomości, utrzymało własną decyzję w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji SKO z dnia [...] maja 2014 r., przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. znak [...] (dalej "decyzją podziałową") Burmistrz Dzielnicy Z. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w ewidencji gruntów działkę nr [...] w obrębie [...], na projektowane działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami oraz działki nr ew. [...] i [...], przeznaczone pod dojazd i pozostające nadal własnością dotychczasowego właściciela ze służebnością przejścia i przejazdu dla wszystkich pozostałych w wyniku podziału działek. 2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wystąpili H. R. i M. R. 3. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. znak [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji podziałowej. 4. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] SKO uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej w części dotyczącej działek nr [...] i [...], przeznaczonych pod dojazd oraz w części, w której orzeczono, iż granice działek mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla "R." jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w pozostałym zakresie. 5. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA/30/03, tut. Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] listopada 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2001 r., stwierdzając nieustalenie przez organy kręgu stron postępowania nadzorczego. 6. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] SKO stwierdziło nieważności decyzji podziałowej w części dotyczącej działek nr [...] i [...], przeznaczonych pod dojazd oraz w części, w której orzeczono, iż granice działek mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla "R." jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art.10 ust.1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz.127 ze zm.). 7. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] SKO utrzymało własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. 8. Wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1090/10 tut. Sąd stwierdził nieważność decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. z racji skierowania tych decyzji do osoby nieżyjącej. 9. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji podziałowej w części, w której rozstrzyga ona o tym, że działki ew. nr [...] i [...], przeznaczone pod dojazd pozostają nadal własnością dotychczasowego właściciela ze służebnością przejścia i przejazdu dla wszystkich powstałych w wyniku podziału działek oraz że granice działki mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla "R." jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art.10 ust.1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w pozostałym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. 10. H. i M. R. wnieśli do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] marca 2013 r. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ponownie sprawę zakończoną decyzją SKO z dnia [...] marca 2013 r., SKO utrzymało tę decyzję w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygniecie, SKO wskazało, że decyzja podziałowa z [...] grudnia 1992 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na rażącym naruszeniu następujących przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości: - art.10 ust.5 tej ustawy poprzez nieznajdujące umocowania w tym przepisie orzeczenie w decyzji podziałowej o prawie własności działek, wyodrębnionych w wyniku tego podziału; - art.10 ust.1 tej ustawy poprzez nieznajdujące umocowania w tym przepisie zastrzeżenie możliwości zmiany granic działek wydzielonych w wyniku podziału po zatwierdzeniu planu szczegółowego osiedla "R.". IV. M. R. (dalej "skarżący") wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] maja 2014 r., zarzucając organowi naruszenie art.156 oraz 28 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł, co następuje: - decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia licznych służebności gruntowych, wpisanych do ksiąg wieczystych (skutki te wymieniono w decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...]) – okoliczność ta stanowi przeszkodę do stwierdzenia decyzji podziałowej, - od dnia [...] lutego 2000 r. H. R. nie jest już właścicielem przedmiotowej działki, tracąc tym samym przymiot strony postępowania administracyjnego – skierowanie do wyżej wymienionej osoby decyzji administracyjnych było zatem niedopuszczalne. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekło SKO, było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy decyzja Burmistrza Dzielnicy Z. z dnia [...] grudnia 1992 r., orzekająca o podziale nieruchomości, obciążona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. 2. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). 3. Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych. 4. W zaskarżonej obecnie decyzji SKO, podobnie jak i w decyzji ją poprzedzającej stwierdzono, że decyzja podziałowa z 1992 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wskazana w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). 5. Podkreślić w związku z powyższym należy, że orzecznictwo sądowe wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). 6. Będąca przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym decyzja Burmistrza Dzielnicy Z. z dnia [...] grudnia 1992 r. została wydana na podstawie art.10 ust.1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzją tą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości objętej KW [...], stanowiącej w ewidencji gruntów działkę nr [...] w obrębie nr [...], na osiem działek, w tym sześć przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z usługami (działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]) oraz dwie działki przeznaczone pod dojazd (działki nr [...] i [...]). W odniesieniu do dwóch wskazanych wyżej działek decyzja posłużyła się następującym sformułowaniem: "działki nr [...] i [...] przeznaczone pod dojazd i pozostające nadal własnością dotychczasowego właściciela ze służebnością przejścia i przejazdu do wszystkich powstałych w wyniku podziału działek". Z kolei w uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji wskazano, co następuje: "Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego terenu W., zatwierdzonym uchwałą [...] Rady W. z dnia [...].09.92 r. – omawiana nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo – usługową i dojazd. Wydział Architektury w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 1992 r. [...] pozytywnie zaopiniował projekt podziału w/wym. nieruchomości z zastrzeżeniem, że granice działki mogą ulec zmianie po zatwierdzeniu planu szczegółowego os. "R.". 7. Przepis art.10 ustawy z 1985 r., w oparciu o który dokonano wskazanego wyżej podziału, posiadał w dacie wydania decyzji podziałowej następującą treść: Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust.1). Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia (ust.2). Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust.3). Przepis ust.3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust.1), sąd zasięga w tej sprawie opinii rejonowego organu administracji ogólnej (ust.4). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust.5). 8. Zestawienie treści decyzji podziałowej z treścią cytowanej wyżej regulacji ustawowej prowadzi do wniosku, że zakwestionowane przez orzekające w sprawie SKO niektóre z postanowień tej decyzji, rażąco naruszają art.10 ustawy z 1985 r., albowiem w oczywisty sposób nie znajdują oparcia w tym przepisie, sformułowanym w sposób jasny i nienasuwającym, przynajmniej w odniesieniu do rozpatrywanych w sprawie kwestii, uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym: 8.1. Zasadnie stwierdzić należy brak umocowania organu podziałowego do przesądzania kwestii prawa własności działek gruntu wydzielonych w wyniku podziału. Ówczesna treść art.10 ustawy z 1985 r. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że istotą dokonywanego podziału było wyłącznie wyodrębnienie nowych jednostek podziału geodezyjnego (nowych działek ewidencyjnych), bez ingerowania w żaden sposób w kwestię prawa własności w odniesieniu do tychże jednostek. Odstępstwo od tej reguły przewidywał jedynie ust.5 analizowanego artykułu, ustanawiający skutek wywłaszczeniowy decyzji podziałowej (na rzecz gminy), zachodzący z mocy prawa (z dniem ustatecznienia się tej decyzji) w odniesieniu do tych gruntów, wydzielonych z nieruchomości objętej podziałem dokonanym na wniosek właściciela, które wydzielono pod budowę ulic. Abstrahując od oczywistego braku podstaw do zastosowania przy kontrolowanym obecnie podziale przepisu wskazanego wyżej ustępu (w wyniku tego podziału nie doszło bowiem do wydzielenia działki pod drogę publiczną) podkreślić należy, że nawet w przypadkach, w których przewidziany w art.10 ust.5 ustawy z 1985 r. skutek wywłaszczeniowy występował, to nie powinien był on, z racji tego, że chodziło o skutek zachodzący z mocy samego prawa, być uwidaczniany w rozstrzygnięciu decyzji podziałowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 804/08, publ. LEX). Rozstrzygnięcie decyzji podziałowej z 1992 r., stanowiące o przysługiwaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności do działek przeznaczonych pod dojazd, stanowiło w tej sytuacji istotne wykroczenie poza przedmiot regulacji art.10 ustawy z 1985 r., rażąco ten przepis naruszając; 8.2. Podobnie art.10 ustawy z 1985 r. nie upoważniał organu podziałowego do orzekania w decyzji podziałowej o ustanowieniu na działkach wyodrębnionych w wyniku podziału jakichkolwiek ograniczonych praw rzeczowych, w tym prawa służebności przejścia i przejazdu, mającego zapewniać obsługę komunikacyjną tychże działek. Trybem właściwym do ustanowienia tego rodzaju praw jest bowiem wyłącznie tryb cywilnoprawny. Rozstrzygnięcie decyzji podziałowej w tym zakresie rażąco narusza zatem art.10 ustawy z 1985 r. Wbrew twierdzeniom skargi nie można przyjąć, że w zakresie orzeczenia o ustanowieniu służebności decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na wieloletnie funkcjonowanie tychże służebności. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wspomniane służebności powstały nie bezpośrednio na mocy decyzji podziałowej, a dopiero na podstawie późniejszych czynności o charakterze cywilnoprawnym. Pomimo zawarcia zatem w decyzji podziałowej postanowienia o ustanowieniu służebności, do faktycznego ustanowienia tego rodzaju praw doszło na podstawie późniejszych zdarzeń prawnych. Oznacza to, że powstanie przedmiotowych służebności nie było bezpośrednim skutkiem wydania decyzji podziałowej, a tylko tego rodzaju bezpośrednie skutki można brać pod uwagę w kontekście nieodwracalnych skutków decyzji administracyjnej, o których mowa w art.158 § 2 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że powołana w skardze decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] (której kserokopia stanowi załącznik do skargi) została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności innej decyzji podziałowej (dotyczącej innej nieruchomości), aniżeli decyzja, będąca przedmiotem postępowania zakończonego obecnie zaskarżoną decyzją SKO z dnia [...] maja 2014 r. Ustalenia faktyczne i oceny sformułowane w przywołanej przez skarżącego decyzji nie mają zatem wpływu na wynik niniejszej sprawy; 8.3. Podzielić również należy ocenę SKO odnośnie konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tej części uzasadnienia decyzji podziałowej, która mogłaby sugerować ewentualność zmiany granic działek, których decyzja ta dotyczy, w następstwie zatwierdzenia planu szczegółowego osiedla "R.". Trafnie wskazało SKO, że umocowanie do zawarcia tego rodzaju postanowienia w decyzji podziałowej nie wynika z art.10 ustawy z 1985 r. Zasadne jest zatem, również w tym kontekście, stwierdzenie wystąpienia rażącego naruszenia tego przepisu. 9. Z racji tego, że H. R. była obok skarżącego współwnioskodawcą w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, kierowania do niej kolejnych decyzji, rozpatrujących ten wniosek nie można traktować, jako naruszenia prawa. 10. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.