I SA/Wa 229/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej przekształceniowej postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić Miastu [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej przekształceniowej. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] ustalającą roczną opłatę przekształceniową w wysokości [...] zł w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy al. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], związanego z prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i ustalił wysokość opłaty rocznej przekształceniowej w stosunku do udziału w przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł wskazując, że opłata powinna być wnoszona przez 99 lat, licząc od dnia przekształcenia. Zaskarżonej decyzji Miasto [...] zarzuciło naruszenie : 1. art. 21 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 2040) w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm. – powoływanej dalej jako: "ugn") przez błędne ustalenie, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do zmiany stawki procentowej z 1% na 3% i wyliczenia w oparciu o zmienioną stawkę procentową opłaty przekształceniowej, mimo tego, że w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu a więc organ (Prezydent [...]) zobowiązany był do ustalenia właściwej stawki procentowej stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 ugn; 2. art. 73 ust. 1 ugn, przez jego zastosowanie w analizowanej sprawie, mimo że ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zawarł odesłanie do odpowiedniego stosowania jedynie art. 73 ust. 2 ugn, a więc nie przewidział możliwości stosowania ust. 1 tego przepisu; 3. art. 28 kpa w zw. z art. 164 ust. 1 oraz w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez pozbawienie gminy - Miasta [...] możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym skarżoną decyzją, mimo że przedmiotem decyzji było ustalenie opłaty przekształceniowej oraz okresu wnoszenia tej opłaty a więc ustalenie wysokości i zasad otrzymania przez gminę - Miasto [...] rekompensaty (ekwiwalentu) za utracone na mocy ustawy prawo własności nieruchomości, które podlega ochronie na podstawie Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Ustala więc, czy nie zachodzi jedna z wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 t.j. powoływanej dalej jako: "ppsa"), przesłanek do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację do wniesienia skargi posiada również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II. Lex/el 2021). Zauważa się przy tym, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, a więc polegający na uprawnieniu do wniesieniu skargi, nie jest równoznaczny z interesem prawnym wynikającym z oddziaływania norm prawa administracyjnego na określoną sferę aktywności jednostki (patrz: M. Mrówczyński, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym wynikająca z ustaw szczególnych, ZNSA 2015, nr 6, s. 17-41). Istotna w ocenianej sprawie jest więc kwestia dopuszczalności skargi wniesionej przez Miasto [...], którego organ wykonawczy - Prezydent wydał w tej sprawie decyzję, działając jako organ I instancji. W tej sytuacji Miasto [...] nie miało legitymacji w postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie ma skutecznej możliwości kwestionowania orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zagadnienie legitymacji skargowej organu administracji, który prowadził postępowanie i rozstrzygał w sprawie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie. W wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." Podobne stanowisko zajmują sądy administracyjne. Wskazać tu można na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 podjętej wobec ujawnionego na tle relacji między ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sporu dotyczącego reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego i przyznawania im prawa do odwołania oraz w konsekwencji - skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom. W konsekwencji przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Stanowisko przyjęte w powołanej wyżej uchwale znajduje zastosowanie na tle analogicznych spraw w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w których występuje problem pozycji, jaką może - w zależności od etapu załatwiania sprawy - zajmować jednostka samorządu terytorialnego (jako organ wydający decyzję, bądź jako strona postępowania). Kwestię tę poruszono,np. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1563/21, z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1700/21. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko dotyczące odrzucenia skargi organu gminy na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego, w której organ gminy wydał decyzję orzekając w pierwszej instancji. Stanowisko to zostało również przyjęte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1698/21. Przenosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Prezydent [...] (organ wykonawczy Miasta [...]) – jako organ pierwszej instancji - wydał decyzję ustalając wysokość rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, od której to decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Następnie Kolegium uchyliło tę decyzję i ustaliło inną wysokość opłaty przekształceniowej. Na decyzję Kolegium skargę złożyło Miasto [...]. Wskazując na powyższe nie sposób pominąć, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ, który następnie będąc organem wykonawczym Miasta [...] wystąpił ze skargą na decyzję organu odwoławczego. Konsekwencją tej sytuacji jest brak legitymacji Miasta [...] (którego Prezydent orzekał jako organ pierwszej instancji) do kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydanej w niniejszej sprawie. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa (pkt 1). O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2).