I SA/Wa 2325/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i I. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane zażaleniem I. S. i A. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [....] dotyczące podjęcia zawieszonego postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. nr [...] postępowania w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia C. działką nr [...] o pow. [...] ha, położoną w P. przy ul. [...], w obrębie [...]. Z uzasadnienia wskazanego postanowienia Ministra wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przez C. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ul. [...] obręb [..], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz prawa własności naniesień znajdujących się na tym gruncie, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowej działki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie. Na powyższe postanowienie A. S. i I. S. wniosły zażalenie, podnosząc, że nie zakończyły się wszystkie postępowania o zwrot przedmiotowej działki. Minister Infrastruktury, rozpatrując niniejsze zażalenie, stwierdził, iż w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 § 1 kpa o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Natomiast stosownie do § 3 w/w artykułu na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Oznacza to, że w chwili obecnej, odmiennie niż w stanie prawnym na dzień wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, stronie nie przysługuje zażalenie na takie postanowienie. Zatem z uwagi na wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu postępowania administracyjnego, jak również brak stosownych przepisów przejściowych, nie ma podstaw prawnych do rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W konsekwencji Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Ze skargą na wskazane postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiły A. S. i I. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego, prawidłowego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podkreśliły zwłokę organu w rozpatrzeniu sprawy, co spowodowało wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących. Ponadto podniosły, iż brzmienie przepisu art. 101 § 3 kpa nie mówi o postępowaniu "o zawieszeniu postępowania" lecz "w sprawie zawieszenia postępowania". W związku z powyższym przepis ten należy interpretować jako możliwość złożenia przez stronę zażalenia zarówno na postanowienie o zawieszeniu postępowania jak i w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż jedno jak i drugie działanie mieści się w pojęciu sprawa zawieszenia postępowania. W przeciwnym przypadku, byłoby to pozbawienie obywatela możliwości zwrócenia się do organu administracji II instancji o kontrolę działań podjętych przez organ I instancji, a tym samym naruszałoby to zasady konstytucyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonego postanowienia, ponieważ obarczone jest one wadą, która na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2011 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 125 § 1 i 3 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłe w sprawie postanowienie od którego służy skarga do sądu administracyjnego. Przepis ten jak również treść art. 109 § 1 w związku z art. 126 kpa dają organowi prawo doręczenia postawień administracyjnych na piśmie jedynie stronom postępowania. Z doręczeniem takiego aktu administracyjnego wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie rozstrzygnięć administracyjnych wyłącznie takim osobom. Jeżeli zaś organ administracji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował je do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie jego nieważności. Skierowanie zatem aktu administracyjnego do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością tego aktu, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że Minister Infrastruktury skierował zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2011 r. do zmarłego w dniu [...] lipca 2008 r. M. W. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami powyższego postanowienia winni być następcy prawni zmarłego, których okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania tego postanowienia. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania zażaleniowego i adresatami zaskarżonego postanowienia winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że Minister nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt , art. 109 w zw. 126 kpa oraz art. 125 § 3 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania rozstrzygnięcia do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani go prowadzić, ani skierować do osoby zmarłej rozstrzygnięcia. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania postanowienia kończącego postępowanie w toku administracyjnym w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności. Skierowane zostało bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie rozstrzygnięcia administracyjnego do osoby zmarłej, która w chwili jego wydania nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością tego rozstrzygnięcia powodującą stwierdzenie jego nieważność (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Sąd zauważa, iż pomimo skierowania postanowienia I instancyjnego z 2010 r. do osoby zmarłej (tak jak zaskarżonego postanowienia) postanowienie to nie podlega ocenie Sądu, gdyż w dniu orzekania przez organ II instancji postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie podlegało zażaleniu, a więc stosownie do art. 126 kpa nie miał do niego zastosowania art. 156 kpa. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa organ rozpozna ponownie zażalenie skarżących na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.