I SA/Wa 2327/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o nabyciu z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,0261 ha, nr [...] o pow. 2,3031 ha, nr [...] o pow. 2,5332 ha i nr [...] o pow. 0,2159 ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 35 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), stwierdził nabycie z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki nr [...] pow. 0,0261 ha, nr [...] o pow. 2,3031 ha, nr [...] o pow. 2,5332 ha i nr [...] o pow. 0,2159 ha w [...], obręb [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] własności przedmiotowej nieruchomości i stwierdziła, że Gmina Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nabyła własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Ministra Rozwoju i Technologii o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., bowiem nieruchomość objęte decyzją uwłaszczeniową od dnia 27 maja 1990 r. przestała stanowić własność Skarbu Państwa, co potwierdza decyzja KKU z dnia [...] stycznia 2015 r. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego tym wnioskiem Minister decyzją z [...] stycznia 2023 r, utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2023 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 k.p.a., stwierdził, że weryfikowana w trybie nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. Nie można stwierdzić jednak jej nieważności z uwagi na to, że od jej doręczenia do dnia rozstrzygania upłynęło 10 lat, co stanowi negatywną przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Odwołując się do treści art. 34 ustawy o komercjalizacji Minister wywiódł, że uwłaszczeniu w tym trybie może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do gruntów stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz 27 października 2000 r. własność Skarbu Państwa. Nie może mieć zatem miejsca w stosunku do mienia podlegającego – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - komunalizacji z mocy prawa. Zwracał przy tym uwagę, że bez znaczenia dla oceny legalności uwłaszczenia pozostaje to, że decyzja komunalizacyjna obejmująca ww. nieruchomość wydana została w okresie późniejszym. Potwierdza ona bowiem stan prawny jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Skoro zatem na dzień 5 grudnia 1990 jak i 27 października 200 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ale Gminy Miasto [...], to uwłaszczenie na niej przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe naruszało w sposób rażący art. 34 ustawy o komercjalizacji. Zważywszy jednak, że doręczenie weryfikowanej decyzji miało miejsce przeszło 10 lat temu (w dniu 7 sierpnia 2008 r. - co wynika ze zwrotnych potwierdzeń jej odbioru) nie można obecnie stwierdzić jej nieważności. Organ zaś zobligowany jest w takim przypadku do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] rażąco narusza prawo tj. art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146), w sytuacji, kiedy przedmiotowa decyzja w dacie jej orzekania została wydania zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, i uzyskała walor prawomocności; 2) art. 6 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie; 3) art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem "dokumentów o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej" należy rozumieć dokumenty formie jaka jest aktualnie prawem przewidziana, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w w/w przepisie mowa jest o formie prawem przewidzianej w dacie sporządzenia danego dokumentu; 4) art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasadzenie na jej rzecz kosztów postepowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Postępowanie zakończone skarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji regulowanym przepisami art. 156 § 1 i n. k.p.a. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przez to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być także korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest zaś wyłącznie kontrola samej decyzji administracyjnej przeprowadzana pod kątem wystąpienia którejś z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w formie zamkniętego wyliczenia w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku zaistnienia którejkolwiek z wymienionych we wskazanym przepisie okoliczności, organ obowiązany jest wydać decyzję, której skutkiem jest wyeliminowanie wadliwego aktu z mocną wsteczną. Weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności przed Ministrem podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o nabyciu przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,0261 ha, nr [...] o pow. 2,3031 ha, nr [...] o pow. 2,5332 ha i nr [...] o pow. 0,2159 ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia Wojewody stanowił art. 34 ustawy o komercjalizacji, w myśl którego grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych 21, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1, nie może naruszać praw osób trzecich (art. 34 ust. 4 powołanej ustawy). Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że następującym z mocy prawa uwłaszczeniem objęte mogły być jedynie te grunty, które na dzień 5 grudnia 1990 r., pozostawały w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych i o ile stanowiły własność Skarbu Państwa. Tylko bowiem pod tym warunkiem mogły one z mocy prawa stać się z dniem wejścia w życie ustawy (27 października 2000 r.) przedmiotem prawa wieczystego użytkowania PKP. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] było ustalenie, czy istotnie grunt którym uwłaszczono (a dokładniej rzecz ujmując potwierdzono uwłaszczenie) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe, w prawnie relewantnej dacie stanowił własność Skarbu Państwa. To ustalenie kontestowane było przez Ministra, który uznał, że decyzja komercjalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu należy wyjść od tego, że Wojewoda wydający decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. posługiwał się aktualną na dzień wydania tej decyzji treścią księgi wieczystej [...], gdzie w dziale II jako właściciel nieruchomości wpisany był Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] września 1931 r. Wykreślenie tego wpisu nastąpiło dopiero na podstawie decyzji KKU z dnia [...] stycznia 2015 r., a zatem blisko pięć lat po wydaniu decyzji komercjalizacyjnej. Przechodząc dalej należy wskazać, że rażące naruszenie prawa jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zgodzić się należy z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Szeroka wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2024 r. VII SA/Wa 2639/23). W konsekwencji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że przesłanka nieważnościowa wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. materializuje się wówczas, gdy w chwili wydania danego aktu dochodzi do uchybienia, obowiązującego przepisu, które ma charakter kwalifikowany. Tylko wtedy bowiem mamy do czynienia z sytuacją "wydania" decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie może zaś zostać uznana za wydaną z naruszeniem prawa i to w stopniu rażącym decyzja, która w dacie jej wydawania była rozstrzygnięciem prawidłowym, a dopiero na skutek okoliczności, które ujawniły się później, zmiany stanu prawnego, czy zmiany sposobu interpretacji danego przepisu okazała się być wadliwa. W rozpoznawanej sprawie Minister prawidłowo ustalił, że decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 35 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. stwierdzono nabycie przez PKP S.A. z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki nr [...] pow. 0,0261 ha, nr [...] o pow. 2,3031 ha, nr [...] o pow. 2,5332 ha i nr [...] o pow. 0,2159 ha w [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie niebudzącego wątpliwości na dzień jej wydawania ustalenia, że wspomniana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Należało więc uznać, że w dacie wydawania tej decyzji komercjalizacyjnej spełnione były wszystkie przesłanki wynikające z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., warunkujące wydanie decyzji uwłaszczeniowej względem PKP S.A. Stan ten ulegał zmianie dopiero z chwilą wydania przez KKU decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., którą uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] własności przedmiotowej nieruchomości i stwierdzono, że gmina ta z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nabyła własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]1, nr [...], nr [...] i nr [...]. W prawdzie, co nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości decyzja komunalizacyjna wydawana w oparciu o art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, czyli potwierdza fakt przejścia danego mienia ogólnonarodowego (państwowego) na własność jednostki samorządu terytorialnego, który nastąpił z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. Tym niemniej w dacie wydawania decyzji komercjalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] nie miał wiedzy o tym, że taki fakt miał miejsce, a – jak podkreśla się w judykaturze – przed wydaniem prawomocnej decyzji komunalizacyjnej gmina nie może skutecznie powoływać się na nabycie mienia, argumentując, że to nastąpiło z mocy prawa. Dopiero taka decyzja otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz (zob. NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2020 r., I OSK 3116/18). W tych warunkach trudno jest skutecznie zarzuć Wojewodzie, że wydając decyzję komercjalizacyjną na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. w dniu [...] grudnia 2010 dopuścił się jakiegokolwiek – a więc tym bardziej rażącego – naruszenia prawa. W dacie wydawania tej decyzji spełnione były, jak wspomniano wyżej, wszystkie przesłanki uwłaszczenia PKP S.A. przewidziane wspomnianymi przepisami. W zakresie ustalenia przesłanki odnoszącej się do własności nieruchomości podlegającej komercjalizacji, która miałby stanowić własność Skarbu Państwa, Wojewoda działał pozostając uzasadnionym zaufaniu do treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Podkreślić trzeba, że wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. jest orzeczeniem, którego organ administracji nie może podważać ani modyfikować. Zatem dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny jednej z przesłanek komercjalizacji – przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności – oznaczałoby wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Z tych względów błędna była ocena Ministra, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o nabyciu przez PKP prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tylko z uwagi na upływ czasu, a więc zaistnienie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 156 § 2 k.p.a., nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Przeciwnie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że decyzja ta została wydana w sposób prawidłowy, bez naruszenia obowiązujących przepisów w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Sąd dostrzega natomiast, że wydanie przez KKU decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. w zasadniczy sposób zmienia okoliczności stanu faktycznego, które mają wpływ na wydanie orzeczenia komercjalizacyjnego, bo skutkuje stwierdzeń, że grunt który został skomercjalizowany w dacie prawnie relewantnej, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa. Już z dniem 27 maja 1990 r. przeszedł – i to ocenie nie budzi wątpliwości – na własność Gminy Miasto [...] . Tym niemniej zdarzenia takiego nie sposób jest rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji komunalizacyjnej względem gruntu, który podlegał uwłaszczeniu na rzecz PKP S.A. powoduje raczej wyjście na jaw nowych okoliczności (a jednocześnie istniejących w dacie wydania decyzji, bo komunalizacja nastąpiła z mocy prawa), które wpisują się w przesłankę wznowienia postępowania określoną w 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podsumowując Sąd uznał za zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wbrew bowiem argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. i podtrzymanej w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2023 r. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o nabyciu przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a także – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę Minister uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w szczególności odnośnie do kwalifikacji okoliczności podnoszonych przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r. jako stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku mając na względzie art. 200 P.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.) i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postepowania w wysokości 680 zł.