I SA/Wa 2337/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Sawa Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], o odmowie przyznania R. K. świadczenia wychowawczego na syna J. K. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] został orzeczony rozwód Państwa [...]. Orzeczenie to wykonanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi P. K. i J. K. powierzyło obojgu rodzicom, a miejsce ich zamieszkania ustaliło przy matce. Kosztami utrzymania małoletnich Sąd obciążył oboje rodziców, ustalając udział ojca R. K. na kwotę po 600 zł miesięcznie na rzecz każdego dziecka. Sąd nie orzekł o kontaktach rodziców z dziećmi. Wnioskiem z dnia 2 lipca 2018 r. R. K. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. K. na okres zasiłkowy 2018/2019. Wnioskodawca w składzie rodziny uwzględnił siebie oraz dzieci: P. K. i J. K. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na niewykazanie sprawowania opieki naprzemiennej nad synem. Zdaniem organu I instancji R. K., zgodnie z przywołanym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nie sprawuje opieki naprzemiennej nad dziećmi P. K. i J. K. Świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy 2018/2019 na dziecko J. K. zostało przyznane matce dzieci, tj. D. K. Od tej decyzji R. K. wniósł odwołanie podnosząc, że sprawuje nad synem opiekę naprzemienną wraz z byłą żoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy odmowną decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. dnia 17 lutego 2016 r. poz. 195 ze zm., dalej jako uppwd) świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, przy czym zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3 świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 14 ww. ustawy pierwsze dziecko oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Stosownie do art. 2 pkt 16 uppwd przez "rodzinę" należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Kolegium podkreśliło, że w przytoczonym przepisie ustawodawca posłużył się terminem "zamieszkujące wspólnie z nimi dzieci" i przytoczyło treść art. 26 ust. 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stałe przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Odnosząc treść ww. przepisu do niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] postanowił udzielić stronom zabezpieczenia na czas trwania postępowania o rozwód w ten sposób, że ustalił miejsce zamieszkania małoletnich dzieci P. K. i J. K. przy matce D. K. i ustalił kontakty małoletnich z rodzicami jak w paragrafie 3 Rodzicielskiego Planu Wychowawczego z dnia 25 stycznia 2017 r., zgodnie z którym miejscem stałego zamieszkania dzieci będzie każdorazowo miejsce zamieszkania matki. Miejsce zameldowania dzieci pozostaje bez zmian. Następnie prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. orzeczono rozwód związku małżeńskiego pomiędzy R. K. a D. K. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi pozostawiono obojgu rodzicom, ustalając miejsce ich zamieszkania przy matce. Kosztami utrzymania małoletnich obciążono oboje rodziców, ustalając udział ojca dzieci w kosztach utrzymania dzieci na kwoty po 600 zł miesięcznie na rzecz każdego z nich. Nie orzeczono o kontaktach rodziców z dziećmi, a więc także o wykonywaniu opieki naprzemiennej rodziców nad dziećmi. Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie kwestia sporna sprowadza się do ustalenia, czy syn skarżącego ze związku małżeńskiego z D. K. pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców żyjących w rozłączeniu. Z treści przepisu art. 2 pkt 16 uppwd wynika wprost, że dziecko można zaliczyć do członków rodzin obydwojga rodziców rozwiedzionych tylko w przypadku, gdy dziecko to jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców na podstawie orzeczenia sądu. W przypadku opieki naprzemiennej każde z rodziców ma równe prawa i obowiązki wobec dziecka. Mieszka ono zarówno u jednego, jak i u drugiego z rodziców, wszelkie natomiast kwestie dotyczące wychowania uzgodnione są w planie wychowawczym. Piecza naprzemienna posiada bowiem określone cechy, które muszą zostać spełnione, aby sprawowana opieka mogła zostać określona mianem naprzemiennej. Przy czym instytucja pieczy naprzemiennej, zwanej także opieką naprzemienną lub pieczą czy też opieką równoważną, wprowadzona została w Polsce mocą przyjęcia ustawy o zmianach do ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy (kro) oraz kodeks postępowania cywilnego (kpc) z dnia 25 czerwca 2015 r., które weszły w życie w dniu 29 sierpnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1062). Piecza naprzemienna nie jest wprost uregulowana w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Orzeczona może zostać przez sąd powszechny lub musi być wynikiem porozumienia rodziców zawartego przed sądem rodzinnym. Jedynie orzeczenie sądu powszechnego w kwestii sposobu sprawowania władzy rodzicielskiej o pieczy naprzemiennej, wynikające, czy to z wyroku sądu, czy z porozumienia rodziców, stanowić może podstawę do uznania sprawowania takiego rodzaju opieki w kontekście definicji zawartej w art. 2 pkt 16 uppwd. Jednocześnie do rozstrzygania kwestii sposobu sprawowania władzy rodzicielskiej nie jest uprawniony sąd administracyjny. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Powyższe oznacza zatem, że ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie Sąd Okręgowy w [...] w wyroku rozwodowym nie orzekł o opiece naprzemiennej, a postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...] miało charakter zabezpieczający jedynie na czas trwania postępowania o rozwód. Zatem w dniu złożenia przez wnioskodawcę wniosku, jak również w dniu wydawania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego to postanowienie już nie obowiązywało. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, iż z obowiązującego wyroku sądu nie wynika pozostawanie dzieci skarżącego pod opieką naprzemienną obojga rodziców, to w ocenie Kolegium nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 2a uppwd uzasadniająca przyznanie odwołującemu częściowego świadczenia wychowawczego. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że D. K. od dnia [...] kwietnia 2016 r. pobiera świadczenie wychowawcze na syna J., także w okresie świadczeniowym 2018/2019, co uniemożliwia przyznanie świadczenia na rzecz odwołującego. Na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2018 r. R. K. wniósł skargę, zarzucając naruszenie następujących przepisów: - art. 22 ustawy uppwd, poprzez jego niezastosowanie i brak interpretacji, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania mu świadczenia wychowawczego na syna; - art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie dokładnego stanu sprawy, nieocenienie rzetelne całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjęcie, że jeśli zgodnie z wyrokiem sądu nad dzieckiem nie jest sprawowana opieka naprzemienna to w konsekwencji nie jest możliwe przyznanie świadczenia wychowawczego, ponadto organ uchybił zasadzie prawdy obiektywnej i oparł rozstrzygnięcie na przesłankach innych niż stan faktyczny istniejący w dacie wydania przez organ decyzji. - art. 10 kpa w związku z art. 81 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszenia żądań, czym został pozbawiony praw do obrony; - art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, nierówny i stronniczy; - art. 35 § 1 i 3 kpa, poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została ona wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia ostatniego zdania art. 2 pkt 16 uppwd. Zgodnie z treścią tego przepisu, "...w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". W ocenie składu orzekającego, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa, nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze, że wspólnie z byłą żoną, na podstawie rodzicielskiego planu wychowawczego, sprawuje opiekę naprzemienną nad synem J. K. i z tego tytułu przysługuje mu świadczenie wychowawcze na syna. Z treści załączonego do akt sprawy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] wynika, że miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki, władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, ale Sąd nie orzekł o sposobie kontaktowania się ojca z małoletnimi dziećmi, tj. P. K. i J. K. Powyższe powoduje, że syn skarżącego J. K. nie pozostaje pod opieką naprzemienną swoich rozwiedzionych rodziców ustaloną w orzeczeniu sądu, tylko na warunkach ustalonych w rodzicielskim planie wychowawczym z [...] stycznia 2017 r. Z tego powodu zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, gdyż w aktach sprawy brak jest orzeczenia sądu o sprawowaniu naprzemiennie opieki nad synem przez rozwiedzionych małżonków. Zauważyć przy tym należy, że postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...], którym zostały ustalone m.in. kontakty małoletnich dzieci z rodzicami, miało charakter zabezpieczający jedynie na czas trwania postępowania o rozwód, które to postępowanie zakończyło wię wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. Wobec powyższego w dniu złożenia przez wnioskodawcę wniosku, jak również w dniu wydawania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego postanowienie sądu z dnia [...] stycznia 2017 r. już nie obowiązywało. Natomiast z obowiązującego wyroku rozwodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nie wynika pozostawanie dzieci skarżącego pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy uppwd, która w art. 4 ust. 1 i 2 stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1-3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Pojęcie "opieki naprzemiennej", którym ustawodawca posłużył się w przywołanym unormowaniu wprowadzone zostało do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, choć co istotne nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę ani w treści wspomnianej ustawy, ani też w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015 r., poz. 2082), czy też w przepisach innych ustaw. W tym miejscu należy przypomnieć, że od 29 sierpnia 2015 r. przepis art. 58 § 1 i § 1a Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Jednocześnie wskazać należy, że do art. 58 kodeksu rodzinnego dodano § 1b, zgodnie z którym na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. I OSK 947/17 czy z 17 listopada 2017 r. I OSK 1046/17), że samo brzmienie spornego w sprawie przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 uppwd fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i nie ma potrzeby stosowania jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu (prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej). Nie ma też uzasadnienia dla odstąpienia od wykładni literalnej. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę. Należy też podkreślić, że na gruncie przywołanej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od ogólnej reguły. Skoro regułą jest zaliczanie dziecka (w związku z przyznanymi ustawą uprawnieniami do pomocy państwa) tylko do jednej rodziny, ustanowiony w art. 2 pkt 16 uppwd wyjątek dotyczy sytuacji, w którym zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem sądowym, a przedstawiony przez stronę rodzicielski plan wychowawczy z [...] stycznia 2017 r. nie spełnia tego wymogu. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika by był on zaakceptowany przez sąd powszechny. Ponadto z treści wyroku Sądu orzekającego rozwód nie wynika by powoływał się on na ww. porozumienie małżonków dotyczące kontaktów z dziećmi, a wręcz nie orzeka o kontaktach ojca z dziećmi, zasądzając jednocześnie na ich rzecz alimenty. Sąd w wyroku rozwodowym ustalił miejsce zamieszkania dzieci w każdorazowym miejscu zamieszkania ich matki. Brak orzeczenia sądu ustalającego opiekę naprzemienną, wyklucza więc możliwość samodzielnego ustalania faktu jej występowania przez organ administracji publicznej, czy to w drodze swoistej reinterpretacji w tym aspekcie wyroku rozwodowego wydanego w okresie gdy w porządku prawnym obowiązującym w Polsce tego rodzaju instytucja prawna nie występowała, czy też w ramach ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, czy też w drodze oceny przedłożonego przez skarżącego porozumienia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tym samym, prezentowanych w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych zapatrywań (przywoływanych także przez skarżącego), wedle których to do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze należy rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na gruncie omawianej ustawy, J. K. nie mógł być uznany za członka rodziny skarżącego, a to wykluczało możliwość uzyskania przez skarżącego przewidzianego ustawą świadczenia wychowawczego na syna. Podejmując zatem decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego Prezydent [...], jak i utrzymujące tę decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego ani procesowego, a sformułowane w tym kontekście zarzuty uznać należy za chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.