I SA/Wa 2372/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. D. i D. D. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...],[...] z obrębu [...] przeznaczone pod drogi oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...]. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku J. i D. D., w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...],[...] z obrębu [...] przeznaczone pod drogi oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż dokonanie cywilnoprawnego uzgodnienia pomiędzy byłym właścicielem i organem w przedmiocie roszczenia byłego właściciela z tytułu odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną, niezależnie od tego kiedy do takiego uzgodnienia dojdzie, uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia tego odszkodowania. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli J. D. i D. D., kwestionując odmowę wszczęcia postępowania przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że zażalenie zostało złożone w terminie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia i zbadania akt sprawy Wojewoda [...] powołując się na przepis art. 61 a § 1 k.p.a utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2018 r. J. D. i D. D. złożyli do Urzędu [...] wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 przejętą na własność Gminy [...] na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2019 r. Prezydent [...] wyłączył się od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].04.2019 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku J. D. i D. D. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogi publiczne gminne, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], przeznaczone pod drogi i pod poszerzenie ul. [...] w [...] w dzielnicy [...]. Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ podniósł, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż pomiędzy właścicielami działki [...],[...],[...] L. i J. L., J. i D. D., E. i M. G. a Gminą [...] reprezentowaną przez Zarząd Gminy, w którego imieniu działali Burmistrz i Zastępca Burmistrza zawarte zostało porozumienie na mocy którego L. i J. L., J. i D. D. i E. i M. G. dobrowolnie zrezygnowali z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki nr [...] o pow. [...] m2 nr [...] o pow. [...] m2 nr [...] o pow. [...] m2 nr [...] o pow. [...] m2 nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 na mapie [...], przeznaczony pod drogi i ul. [...], w związku z jego przejściem na własność Gminy [...] na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. oraz oświadczyli, iż w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia przez Gminę. Natomiast Zarząd Gminy oświadczył, iż odstąpi od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu wyniku podziału nieruchomości. Wojewoda wskazał, że mając na uwadze, iż powyższe porozumienie było cywilnoprawnym oświadczeniem woli wiąże w sprawie do czasu uchylenia się od jego skutków. Wobec czego organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane tym porozumieniem. Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 03.06.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 394/16 wskazał, iż dopóki czynności cywilnoprawne, zakreślające konkretne porozumienie, nie zostaną podważone w stosownym trybie przed sądem powszechnym, organ administracji nie jest uprawniony do orzekania w przedmiocie odszkodowania w ramach procedury administracyjnoprawnej, przewidzianej w art. 98 ust. 3 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł także, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25.03.2019 r., sygn. akt V SA/Gd 842/18). Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2018 r., sygn. akt I OSK 31/17 powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18.01.2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym to Sąd Najwyższy wskazał, iż nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym m. in. właśnie uwagę na fakt, że - po myśli art. 98 ust. 3 ugn - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właścicieł. Po ustatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). Ostatecznie Sąd Najwyższy sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że wprawdzie w wielu orzeczeniach sądy administracyjne, w tym i Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmowały, iż skoro prawo do odszkodowania za działkę, która w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości z mocy prawa - stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego,powstaje wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna to uzgodnienia, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, mogą mieć miejsce dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną to w świetle treści wyżej przedstawionego wyroku Sądu Najwyższego -pogląd ten winien ulec weryfikacji. Wskazując na powyższe organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości zawarli porozumienie z Gminą [...], w którym dokonali ustaleń w sprawie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne. Organ wskazał, że kwestia odszkodowania została zatem rozstrzygnięta na drodze cywilnoprawnej. Organ mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości, w wyniku podziału której, powstały działki przeznaczone pod drogi gminne, ustalili kwestię odszkodowania na drodze cywilnoprawnej to nie było podstaw do orzekania o odszkodowaniu w drodze postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał, ż wobec powyższego rozstrzygnięcie Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie należało uznać za prawidłowe. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i D. D. (dalej: skarżący) zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, 75 § 1, 76 a § 1, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyznanie waloru dowodowego kserokopii dokumentu prywatnego przedłożonego przez jedną ze stron postępowania i oparcie na w/w kserokopii dokumentu całości rozstrzygnięcia, gdy tymczasem niepoświadczona kserokopia dokumentu prywatnego nie jest dokumentem i nie może stanowić dowodu na to, co jest w niej zapisane; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "ugn"] poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji poddziałowej, gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach art. 98 ust 3 ugn i ewentualne zrzeczenie się w ramach tych uzgodnień roszczenia o odszkodowanie jest możliwe dopiero z chwilą ostateczności decyzji, gdyż dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności do działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie. Skarżący wskazali, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich konsekwencji Wojewoda [...] przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do orzekania o odszkodowaniu w drodze postępowania administracyjnego. W przypadku braku tych naruszeń mogło dojść do uwzględnienia odwołania, a w konsekwencji do uchylenia postanowienia Starosty [...]. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz o uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: ppsa) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Należy zaznaczyć, że zarzuty skargi w niniejszej sprawie sprowadzały się do odpowiedzi na pytanie, czy kwestia badania skuteczności porozumienia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania może być przedmiotem badania przed sądem administracyjnym, a w konsekwencji czy organ był zobowiązany do ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną (objęte treścią porozumienia z 1998 r.) na podstawie art. 98 ust 3 ugn w drodze decyzji administracyjnej i czy w związku z tym organy właściwie zastosowały przepis art. 61a odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Po myśli natomiast ust. 3 tegoż artykułu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że powołany przepis art. 98 ust. 3 ugn przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas, gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 596/13 oraz o sygn. I OSK 31/17). Pierwszy etap omawianej procedury polega zatem na prowadzeniu uzgodnień pomiędzy: właściwym organem a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu i dopiero wówczas gdy strony nie dojdą do porozumienia organ jest zobowiązany do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organy uznały, że w wyniku prowadzonych uzgodnień strony zawarły porozumienie w 1998 r w ramach którego skarżący zrzekli się prawa do odszkodowania co zwalniało organ z obowiązku ustalenia odszkodowania w drodze decyzji i uprawniało do odmowy wszczęcia postępowania. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skarżących, w tym w pierwszej kolejności do zarzutu skarżących dotyczącego możliwości ustalenia i negocjacji wysokości odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, należy podkreślić za organami, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17, Biul. SN 2018/6/10) przywołanym także w uzasadnieniu postanowienia, podkreślił, że nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym m.in. właśnie uwagę, na fakt, że - po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). Ponadto, w ocenie Sądu Najwyższego, zwłaszcza w sytuacji, w której wniosek o odszkodowanie składany jest w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela podlegającej podziałowi nieruchomości i gminy to nawet wręcz wskazane byłoby, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w takim przypadku w umowie stron zawartej jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ostatecznie Sąd Najwyższy sformułował tezę, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W niniejszej sprawie jak wynika z akt zostało między stronami Gminą [...] w [...] reprezentowaną przez Zarząd Gminy w imieniu którego działał Burmistrz i zastępca Burmistrza i m.in. skarżącymi zawarte porozumienie w 1998 r. Aczkolwiek brak daty dziennej zawarcia porozumienia nie pozwala ustalić wprost czy porozumienie zostało zawarte przed tym gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna czy po tym dniu, to treść tegoż porozumienia pozwala przyjąć, że zostało ono zawarte przed tym gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna gdyż w treści porozumienia wyraźnie wskazano, że obowiązuje ono od dnia , w którym decyzja o podziale nieruchomości stanie się ostateczna ( § 4 porozumienia). Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna [...] grudnia 1998 r. i od tego dnia porozumienie obowiązuje strony, które je podpisały w tym skarżących. Odnosząc się z kolei do kwestii skuteczności zawartego przez strony porozumienia, które było efektem prowadzonych przez strony negocjacji to na wstępie należy zaznaczyć, że w aktach sprawy znajduje się kopia zarówno porozumienia jak i decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości poświadczona za zgodność z oryginałem. Na decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości znajduje się odręczne podpisane oświadczenie skarżących, że nie będą od tej decyzji się odwoływali. Sąd w obecnym składzie podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. I OSK 31/17 gdzie podkreślono, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły, że na skutek negocjacji doszło między stronami do podpisania porozumienia w którym J. i D. D. zrzekli się odszkodowania za grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] przeznaczone pod poszerzenie ulicy [...], oświadczając również, iż w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu jego przejęcia przez Gminę (§ 1porozumienia) w zamian za odstąpienie przez Burmistrza Gminy od ustalenia opłaty adiacenckiej (§ 2 porozumienia) w związku ze wzrostem wartości pozostałych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości, z której zostały wydzielone przedmiotowe działki. W porozumieniu jednoznacznie wskazano działki które zostaną przeznaczone pod drogę i ich powierzchnię. Porozumienie zawierało oświadczenia stron, zostało opatrzone podpisami m.in. J. i D. D. oraz Burmistrza i Jego zastępcy, a także wskazano rok jego zawarcia. Do [...] września 2018 r. tj. do daty złożenia wniosku o odszkodowanie porozumienie to nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżących w postępowaniu cywilnym, brak jest w aktach dowodu takie okoliczności potwierdzającego a i skarżący takich okoliczności nie podnoszą. W aktach natomiast znajduje się kopia pisma skarżącej z [...] maja 2011 r., w którym wnosi o zamianę kategorii drogi na drogę gminną odwołując się właśnie do ustaleń zawartych w porozumieniu z 1998 r. W świetle powyższych rozważań, w ocenie sądu, organy prawidłowo przyjęły, że strony zawarły porozumienie o którym mowa w art. 98 ust 3, co zwalniało organ z obowiązku ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący nie podważyli natomiast skutecznie dokonanej czynności prawnej w sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego. To sąd powszechny jest uprawniony do oceny, w razie sporu, czy zawarte pomiędzy stronami w 1998 r. porozumienie jest skuteczne. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, w tym w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, gdzie wskazuje się także, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)". Z tych powodów niezasadne okazały się zarzuty skargi. Organy zasadnie bowiem odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej może zatem odmówić wszczęcia postępowania z następujących przyczyn. Po pierwsze wówczas, kiedy wystąpią tzw. przesłanki podmiotowe - a więc gdy wnoszący podanie nie jest stroną w sprawie, czyli nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Po drugie, kiedy wystąpią tzw. przesłanki przedmiotowe - a więc, gdy złożenie żądania nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania lub żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, dla której przewidziana jest droga sądowa, a właściwym jest sąd powszechny, jak w niniejszej sprawie. Po trzecie, organ odmawia wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Organy prawidłowo uznały, że w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] gdyż strony zawarły porozumienie, co zwalniało organ z obowiązku rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Zarzuty zaś dotyczące skutków cywilnoprawnych porozumienia winny być rozstrzygnięte w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3, który to przepis dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.