I SA/Wa 238/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej kpa) – po rozpatrzeniu odwołania Gminy T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę T. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości E. (obręb [...], ark. mapy [...], [...] i [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] – utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził, że ww. nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r. została nabyta przez Gminę T. W wyniku złożenia odwołania od tej decyzji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie. Stwierdził, iż przed ponownym rozpatrzeniem sprawy w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., organ pierwszej instancji winien dołączyć do akt odpowiednie dokumenty źródłowe obrazujące stan faktyczny oraz prawny przedmiotowego mienia z okresu bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r., a nie stan późniejszy - w tym wypisy z rejestru gruntów według stanu z dnia 27 maja 1990 r. oraz odpis działu drugiego księgi wieczystej obejmującej wpisy dotyczące stanu spornych działek z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę T. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości E., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki wymienione w osnowie decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] podał, że przedmiotowe działki zostały wydzielone jako drogi podczas scalania gruntów wsi E., zatwierdzonego decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] września 1978 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 1978 r. nr [...]. Na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły więc własność Skarbu Państwa, co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej. Organ wskazał, że wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych, dlatego mienie należało skomunalizować na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie Gmina T. zarzucając, że organ pierwszej instancji nadal nie wyjaśnił stanu faktycznego oraz stanu prawnego mienia, aktualnego na dzień 27 maja 1990 r. Zdaniem gminy, w sprawie nie zachodzi przesłanka komunalizacyjna określona w art. 5 ust 1 pkt 1, gdyż Wojewoda [...] nie wykazał, że mienie stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Gmina podniosła, że w wypisie z rejestru gruntów podano, iż Skarb Państwa był tylko władającym tą nieruchomością. Zarzuciła, że w aktach sprawy brakuje także odpisu działu drugiego księgi wieczystej, w której nieruchomość była wówczas uregulowana. W ocenie gminy, ponieważ nie ustalono, do kogo sporne działki należały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie było podstaw prawnych do ich skomunalizowania z mocy prawa. W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy T., została wydana opisana na wstępie decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z uzupełnionego materiału dowodowego, w tym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1976 r., odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz danych ujętych w rejestrach pomiarowo-klasyfikacyjnych spornego mienia, przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie ww ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i były gruntami znajdującymi się pod drogami nie posiadającymi żadnej kategorii dróg publicznych. W toku postępowania nie ustalono, aby były one wówczas w zarządzie innej niż państwo, państwowej osoby prawnej lub by służyły organowi państwowemu lub rządowemu (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Jako nie wyłączony z komunalizacji grunt państwowy należący do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, sporne działki podlegały zatem skomunalizowaniu z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz gminy miejsca ówczesnego jej położenia, tj. Gminy T. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina T. Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy organ administracji nie wykazał, że działki stanowiły mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, b) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 80 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, - art. 7 i 77 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez niedopuszczalne przeniesienie ciężaru dowodu ustalenia stanu przedmiotowego mienia na dzień 27 maja 1990 r., podczas gdy jest to obowiązek ciążący na organie administracji z urzędu, - art. 107 w związku z art. 140 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, dokonanie jedynie częściowej kontroli decyzji organu pierwszej instancji oraz nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji naruszającej wskazane w skardze przepisy, - art. 107 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa polegające na niewłaściwym określeniu strony postępowania jako Wójta Gminy T., podczas gdy stroną postępowania jest Gmina T. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Kontroli Sądu podlegała decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości E. objętej księgą wieczystą nr [...]. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Na wstępie wskazać należy, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacja potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma zatem charakter deklaratoryjny. Jednakże tylko określony tytuł prawny wpływa na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1502/11, Lex nr 1342078; wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1503/11, Lex nr 1341451). W rozpatrywanej sprawie sporne działki zostały wydzielone jako drogi podczas scalania gruntów wsi E., gmina T. zatwierdzonego decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] września 1978 r. oraz z dnia [...] października 1978 r. Drogi te nie posiadają kategorii dróg publicznych. W tych okolicznościach, w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. - o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Przepis ten stanowił, że grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodzą na własność Państwa. Skoro zatem przejście prawa własności przedmiotowych gruntów na Państwo nastąpiło z mocy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r., zarzut nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie należy uznać jako niezasadny. Przedmiotowe działki z mocy prawa stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdzają dodatkowo dokumenty zgromadzone w aktach sprawy - w tym wpisy w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej składającej się z działek wymienionych w sentencji kontrolowanej decyzji. Trzeba też uwzględnić, że jakkolwiek księga wieczysta dla ww nieruchomości została założona po 1990r., to jednak Sąd wieczysto- księgowy z urzędu bada zasadność wpisu jak i załączone do wniosku, a świadczące o prawie własności, dokumenty. W sprawie niniejszej dokumentami tymi były wymienione wyżej decyzje scaleniowe. Wpisem prawa własności Skarbu Państwa, dokonanym w księdze wieczystej w oparciu o decyzje organu administracji wywołujące skutek z mocy samego prawa czyli art. 5 ww ustawy z 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów, organ był związany. Nie sposób zatem uwzględnić zarzuty skargi wskazujące na brak w aktach dokumentów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa, skoro owo prawo własności powstało z mocy samego prawa. Poza tym, jak wynika wprost z art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów – zarząd gruntami, które przeszły na własność Państwa, należał do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych. Została zatem spełniona przesłanka komunalizacyjna wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia strony postępowania jako Wójta Gminy T., podczas gdy stroną postępowania jest Gmina T., wskazać należy, że w sentencji decyzji organy obu instancji prawidłowo stwierdziły nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę T. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła zaś gmina reprezentowana przez wójta, gdyż zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zarzut niewłaściwego określenia strony postępowania jest więc również niezasadny. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.