I SA/Wa 2382/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr SKO/4111/356/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr PI.4116.6.565.2021 ustalającą R. D. miesięczną opłatę za pobyt ojca – S. D. w Domu Pomocy Społecznej w Ostrołęce w wysokości 1019,04 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i stwierdził, że Prezydent Miasta Ostrołęki prawidłowo ustalił wysokość opłaty za pobyt w DPS. Strona, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o pomocy społecznej, znajduje się w kręgu osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS i jest jedyną (poza samym umieszczonym) osobą obowiązaną do wnoszenia opłaty. Kolegium podkreśliło, że powyższy przepis uzależnia wysokość opłaty od dochodów, nie zaś od ponoszonych wydatków czy rzeczywistych możliwości finansowych, które to okoliczności - w wyniku złożonego wcześniej wniosku do właściwego organu administracji publicznej - mogą przemawiać za zwolnieniem (w całości bądź części) z ponoszenia opłaty w myśl art. 64 ustawy. Zainteresowany nie wyraził zgody na podpisanie umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2d ustawy w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. W ocenie organu, prawidłowy sposób ustalenia opłaty polega na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy, tj. poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (w przedmiotowej sprawie kwota ta wynosi 1.584 zł). Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowi górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Zgodnie z zaświadczeniem o wynagrodzeniu z dnia 10 lutego 2021 r. R. D. w styczniu 2021 r. uzyskał dochód w wysokości 5.601,48 zł netto. Z kolei S. D. (małżonka strony) w styczniu 2021 r. uzyskała dochód w wysokości 2.207,63 zł netto. Łącznie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi zatem 2.603,04 zł. W związku z tym strona jest obowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w wysokości 1.019,04 zł. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium podkreśliło, że przy ustalaniu obowiązku wnoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS nie uwzględnia się takich przesłanek jak: zły stan zdrowia, relacje rodzinne, czy wysokie wydatki (np. na zakup żywności, leków itp.), gdyż są to okoliczności stanowiące podstawę do ewentualnego zwolnienia (w całości lub części) z rzeczonej odpłatności. Jednak postępowanie w tym zakresie może być prowadzone dopiero po prawomocnym ustaleniu opłaty i złożeniu stosownego wniosku do organu właściwego. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, w której stwierdzono, że z treści art. 64 wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. R. D. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 61 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia opłaty jest postępowaniem odrębnym i nie jest możliwe w jednej decyzji rozstrzygnięcie zarówno o ustaleniu opłaty, jak i zwolnieniu z tejże opłaty, podczas gdy rozstrzygnięcie takie jest nie tylko dopuszczalne (co zostało potwierdzone w wielu orzeczeniach, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 410/15), ale też uzasadnione, bowiem nie naraża na negatywne skutki osoby zobowiązanej, która znajduje się w bardzo trudnej sytuacji; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i tym samym niezwolnienie R. D. od ponoszenia opłaty za pobyt ojca S. D. w Domu Pomocy Społecznej w Ostrołęce, podczas gdy w sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające orzeczenie zwolnienia, bowiem R. D. jest osobą bardzo schorowaną, co zostało potwierdzone przedłożoną dokumentacją; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie i tym samym powiększenie dochodów skarżącego o tzw. średnią urlopową, co znacznie zawyżyło jego dochód, a zgodnie z ww. przepisem nie powinno być brane pod uwagę przy obliczaniu dochodu; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących wykładni art. 64 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej na korzyść strony, w sytuacji gdy skarżący jest w trudnej sytuacji, bowiem jest osobą chorą, a przekazywanie kwoty blisko 1000 zł miesięcznie spowoduje, że zabraknie mu środków na leczenie, stąd organ winien zastosować wykładnię korzystniejszą i w jednej decyzji orzec również o zwolnieniu z ponoszenia opłaty; 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania strony do organów władzy publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że złożył stosowny wniosek o zwolnienie go z opłaty w całości, ewentualnie w części powyżej kwoty 200 zł miesięcznie. Przedstawił pełną dokumentację, która potwierdza, że w niniejszej sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające orzeczenie wobec niego zwolnienia z ponoszenia opłaty. W jego przypadku tą uzasadnioną okolicznością jest długotrwała choroba genetyczna. Wskazał, że sytuacja, w jakiej się znajduje, jest wyjątkowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Jak wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując przytoczony przepis, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania oraz prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo że postawione w skardze zarzuty nie okazały się zasadne. W pierwszej kolejności należy ocenić jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym możliwości orzeczenia w jednym akcie zarówno o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej), jak i o zwolnieniu z tej opłaty na podstawie art. 64 tej ustawy. Organ zasadnie powołał się na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17, w której NSA stwierdził, że "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt." Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd, uznając, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 649/16; z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2819/17). W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej organ nie mógł zatem badać spełnienia przez skarżącego przesłanek określonych w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, bowiem przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu toczącym się na wniosek strony o zwolnienie z opłaty, nałożonej uprzednio ostateczną decyzją lub wynikającej z umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W świetle powyższych rozważań oraz powołanej uchwały NSA należy stwierdzić, że będące podstawą prawną zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o pomocy społecznej nie budzą obecnie wątpliwości interpretacyjnych, brak było zatem podstaw do zastosowania przez organ art. 7a k.p.a., który stanowi, że pozostające w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej są rozstrzygane na korzyść strony. Sąd nie stwierdził również, że organ naruszył w sprawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zawyżając dochód skarżącego. W przepisie tym określono, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 pkt 1-17 ustawodawca wymienił rodzaje przychodów, których nie wlicza się do dochodu. Zdaniem Sądu, ustalając dochód skarżącego, organ zastosował prawidłowo powyższe przepisy, biorąc pod uwagę wszystkie przychody skarżącego z miesiąca złożenia wniosku i biorąc pod uwagę, że powoływana przez skarżącego "średnia urlopowa" nie została wymieniona wśród przychodów, które w drodze wyjątku nie są wliczane do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy. Zdaniem Sądu, organy rozpatrując niniejszą sprawę naruszyły jednak przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (a więc m.in. zstępnych), zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Z kolei art. 61 ust. 2e tej ustawy stanowi, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Skoro skarżący wyraził zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, to oznacza, że art. 61 ust. 2e ustawy nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Ustalając wysokość opłaty za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej, organ powinien natomiast uwzględnić przesłanki określone w art. 61 ust. 2d ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ podniósł, że skarżący odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wskutek czego w sprawie miał zastosowanie art. 61 ust. 2d ustawy. Organ przytoczył wprawdzie treść tego przepisu, nie uwzględnił jednak, że w toku postępowania organ I instancji nie uczynił przedmiotem swojej oceny ograniczeń, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem, jak stanowi art. 103 ust. 2 tej ustawy, kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Ustawodawca uzależnił zatem wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ustalanej w drodze umowy, nie tylko od dochodu strony, lecz także od jej możliwości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skoro art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej odwołuje się do przesłanek określonych w art. 103 ust. 2 tej ustawy, to organ, wydając decyzję o ustaleniu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, zobowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko dochód strony (kryterium określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy), lecz również jej możliwości. W piśmiennictwie wskazuje się, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1848/21 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa zarówno w art. 61 ust. 2 pkt 2, jak też w art. 103 ust. 2 ustawy, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b), ale również możliwości strony (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1187/21). W rozpoznawanej sprawie organ nie poddał w ogóle ocenie możliwości ponoszenia przez skarżącego opłaty w ustalonej w decyzji wysokości, czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dokonanie wspomnianej oceny było z kolei niezbędne do prawidłowego zastosowania przez organ art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w konsekwencji zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ostrołęki naruszyły również powyższe przepisy prawa materialnego. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, a dokonując oceny możliwości skarżącego w zakresie wysokości nałożonej opłaty, uwzględni podnoszone przez R. D., zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego, okoliczności związane z jego stanem zdrowia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.