I SA/Wa 2384/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. D. L. wniosła skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez wymaganego prawem zezwolenia w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w Domu "[...]" D., J. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. oraz upoważnienia Wojewody Nr [...] z dnia [...] marca 2011r. inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej [...]UW przeprowadzili w dniu 21 marca 2011r. kontrolę doraźną w Domu "[...]" D.. W trakcie kontroli ustalono, że w pokoju na parterze znajduje się jedna osoba w podeszłym wieku, natomiast dwa niepościelone łóżka świadczą o użytkowaniu pomieszczeń przez więcej niż jedną osobę. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół, który został podpisany przez inspektorów i D. L., która nie wniosła zastrzeżeń do protokołu. D. L. wskazywała, że osobami zamieszkującymi w jej domu są jej babcia oraz jej ojciec. Postępowanie dowodowe wykazało, że ojciec właścicielki domu został eksmitowany a babcia nie żyje od około 5 lat. Pismem nr [...] z dnia 4 kwietnia 2011r. D. L. została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia całodobowej placówki. Pismo D. L. odebrała w dniu 8 kwietnia 2011r. Pismem z dnia 6 maja 2011r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z zebraną w sprawie dokumentacją oraz o prawie wypowiedzenia się w sprawie. D. L. nie odebrała ww. pisma. Dnia [...] czerwca 2011r. Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez wymaganego prawem zezwolenia w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w Domu "[...]" D., J. Decyzja ww. po dwukrotnej próbie doręczenia jej stronie, tj. w dniu [...] i [...] czerwca 2011r. została zwrócona do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zgodnie z treścią art. 44 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 22 czerwca 2011 roku. Dnia 16 lutego 2012r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wpłynął wniosek D. L. o stwierdzenie nieważności Decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Wnioskodawczyni zarzucała brak podstawy prawnej do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Ponadto, kwestionowała skuteczność doręczenia jej decyzji oraz wskazywała na rozbieżność pomiędzy treścią protokołu, który podpisała, a rozstrzygnięciem o nałożeniu kary. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2012r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez wymaganego prawem zezwolenia w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w Domu "[...]" D., J. D. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przedmiotową decyzją. We wniosku podnosiła zarzuty rażącego naruszenia przepisów: art. 156 § 1 pkt 1-3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji, art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy, art. 79 k.p.a. poprzez pozbawienie prawa udziału w postępowaniu dowodowym. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2012r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012r. znak [...]. D. L. wniosła skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012r. podtrzymując dotychczasowe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu w całości. Na wstępie należało zważyć, że sprawa toczyła się nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy to tylko wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać taką decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło niewątpliwe naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa – wyrok NSA z dnia 21 października 1992r. sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92 ONSA 1993, z. 1, poz. 23. W nawiązaniu do tego poglądu, należy w pełni podzielić stanowisko NSA zawarte w wyroku z 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 91), iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (vide wyrok NSA z 18 lutego 2002r. sygn. akt IVSA 732/00). Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Wszelkie wątpliwości, co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98). Ponadto, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne przeprowadzenie nowych dowodów a zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r., I OSK 363/10). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną a wszczęcie postępowania nieważnościowego nie otwiera drogi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Biorąc pod uwagę przedstawioną wykładnię należało przyjąć, że zarzuty skarżącej sprowadzające się do kwestionowania ustaleń Wojewody [...], co do liczby osób przebywających, co do charakteru ich pobytu oraz pozostałych ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie, w postępowaniu niniejszym nie mogły wpłynąć na uwzględnienie skargi. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji poddanej kontroli nieważnościowej, obok protokołu kontroli doraźnej zebrał protokoły przesłuchania dwóch świadków oraz zaświadczenie z ośrodka pomocy społecznej, zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej. Odnośne wniosku, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą polegającą na zapewnieniu opieki osobom w podeszłym wieku, organ przyjął taki wniosek na podstawie ustaleń zawartych w protokole (pismo organu z dnia 4 kwietnia 2011r.). Wprawdzie protokół kontroli doraźnej nie zawierał jednoznacznych ustaleń w sprawie tego, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą polegającą na zapewnieniu opieki osobom w podeszłym wieku, tym nie mniej taki wniosek był logiczną konsekwencją ustaleń pokontrolnych. Organy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogły ponownie oceniać materiału dowodowego zgromadzonego w kontrowanym postępowaniu administracyjnym. Natomiast same dowody zgromadzone w sprawie nie wskazywały w żadnym stopniu na rażące naruszenie prawa. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011r. D. L. została poinformowana o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie. Pismo D. L. odebrała w dniu 8 kwietnia 2011r. Skarżąca wiedział więc czego postępowanie dotyczy. Ponadto, treść pisma jednoznacznie wskazywała, że ustalenia pokontrolne są dla skarżącej niekorzystne. Pismem z dnia 6 maja 2011r. organ próbował poinformować stronę o możliwości zapoznania się z zebraną w sprawie dokumentacją oraz o prawie wypowiedzenia się w sprawie. D. L. nie odebrała ww. pisma. Następnie, dnia [...] czerwca 2011r. Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Decyzja ww. po dwukrotnej próbie doręczenia jej stronie, tj. w dniu [...] i [...] czerwca 2011r. została zwrócona do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zgodnie z treścią art. 44 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 22 czerwca 2011 roku. Należy wskazać, że strona powinna była przynajmniej ustanowić pełnomocnika do prowadzenia swoich spraw, lub chociaż osobę do odbioru poczty. Brak tego typu działań ze strony D. L. w żadnym razie nie świadczy o tym, że organ wydając decyzji z dnia [...] czerwca 2011r rażąco naruszył prawo. Wracając do kolejnych przesłanek z art. 156 §1 k.p.a. należało wskazać, że: decyzja została wydana przez właściwy organ, zawierała podstawę prawną, decyzja nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, była wykonalna w chwili jej wydania, w razie je wykonania nie wywoływałaby czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Przy czym należy jeszcze raz podkreślić, że postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji nie jest trybem, w którym skutecznie można podważać ustalenia faktyczne dokonane przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. To zaś oznacza, że w przedmiotowej sprawie skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.