I SA/Wa 2392/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi I. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] stycznia 1985 r., nr [...] przekazującej w odpłatne użytkowanie na rzecz H. "[...]" w K., grunt Skarbu Państwa położony w K., obręb [...], dz. nr [...], o pow. [...] ha, zapisany w księdze wieczystej nr [...], zabudowany pałacem ([...]). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] stycznia 1985 r. przekazano w użytkowanie na rzecz H. "[...]" w K. nieruchomość położoną w K. – [...], oznaczoną jako dz. nr [...] oraz ustalono opłatę roczną za użytkowanie terenu. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 14 maja 1985 r. dokonano przekazania nieruchomości. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. A. S.A. (dawna H. "[...]" S.A.) wystąpiła o uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. w trybie art. 155 kpa., wskazując, że aktualny stan prawny nieruchomości (wynikający z roszczeń byłych właścicieli i wstrzymania procesu uwłaszczeniowego) nie pozwala na uregulowanie sytuacji zarządcy i sprawowanie przez niego przysługujących uprawnień. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił uchylenia powyższej decyzji i wskazał, że jej uchyleniu sprzeciwiają się przepisy prawne dotyczące uwłaszczenia państwowych osób prawnych, stanowiące, że w stosunku do gruntu Skarbu Państwa wojewoda decyzją potwierdza prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności obiektów na rzecz podmiotu, który w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymował się trwałym zarządem do gruntu. O uwłaszczeniu zadecydował zatem ustawodawca, a uprawnione podmioty z prawa tego nie mogą zrezygnować. Na skutek odwołania A. S.A. w K. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] października 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał na brak udokumentowania następstwa prawnego po H. "[...]", brak ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości oraz brak zgody stron na uchylenie przedmiotowej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił uchylenia, w trybie art. 155 kpa, decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r., wskazując, że strona postępowania – Skarb Państwa Prezydent Miasta K. nie wyraził zgody na zmianę powołanej decyzji. Na skutek odwołania I. S.A., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ochrona praw nabytych jest zapewniona zatem przez obowiązek uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu, a brak takiej zgody stanowi rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy wynika, że stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r. są I. S.A – następca prawny H. "[...]" oraz Skarb Państwa-reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W miastach na prawach powiatu obowiązki starosty pełni prezydent. Pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta K. o zajęcie stanowiska w kwestii wyrażenia zgody na uchylenie, w trybie art. 155 kpa, decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. Pismem z dnia 6 stycznia 2009 r. Prezydent poinformował organ, że nie wyraża na powyższe zgody. W związku z tym organ nie mógł uchylić przedmiotowej decyzji, bowiem takie działanie obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka I. S.A. występując o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazano, że brak uwłaszczenia, a tym samym wpisu do księgi wieczystej, uniemożliwia skarżącej dysponowanie nieruchomością i dlatego wszelkie nakłady na nieruchomość, która nie jest jej własnością nie znajdują uzasadnienia prawno-ekonomicznego i sprzeczne są z interesem gospodarczym Spółki. Aktualna sytuacja prawna, w związku z brakiem przepisów rewindykacyjnych, prowadzi do sytuacji, w której skarżąca, formalnie nie dysponując nieruchomością i nie posiadając gwarancji uzyskania tego prawa w przyszłości, zostaje obarczona obowiązkami, jakby takie prawo już nabyła. W ocenie skarżącej z przepis art. 155 kpa wymaga zgody na uchylenie decyzji, ale jedynie strony, która na mocy tej decyzji nabyła określone prawo, czyli w tym przypadku następcy prawnego H. "[...]" S.A. Przepis nie wymaga natomiast zgody organu administracji, który takiego prawa nie nabył. Zważywszy, że za uchyleniem decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. przemawia słuszny interes strony, to odmowa jej uchylenia jest, zdaniem skarżącej, nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd :rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zasługują na uwzględnienie. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest art. 155 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że możliwość podjęcia w tym trybie decyzji korygującej dotychczasową decyzję ostateczną obwarowane jest wymogiem uzyskania zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Przy czym w ocenie sądu nie ulega wątpliwości, iż przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a. rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda osoby inicjującej takie postępowanie. Ocena ta znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok. WSA w Warszawie z dnia 28.02.2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3231/05 Lex nr 220025, wyrok NSA z dnia 8.04.2008 r. sygn akt II OSK 367/07 niepubl). Stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r. oprócz skarżącej był także Skarb Państwa. W tym stanie rzeczy możliwość ewentualnej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wydanej w tym postępowaniu ostatecznej decyzji, uwarunkowana była uzyskaniem na tę zmianę zgody reprezentującego Skarb Państwa Prezydenta Miasta K. Poza sporem jest, że zgody takiej Prezydent Miasta K. nie udzielił (pismo z dnia 6 stycznia 2009 roku). Trafnie zatem Minister Infrastruktury, odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. wskazując na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej jej dokonanie. Skoro bowiem niezbędnym warunkiem umożliwiającym dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie na to zgody wszystkich stron postępowania, brak zgody choćby jednej ze stron wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu, iż dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji. Stanowisko to jest zgodne z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktryny (J. Borkowski K.p.a., Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck 2005 r., str. 706; wyr. NSA z dnia 4.02.1981 r. sygn. akt I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121, wyrok. WSA w Warszawie z dnia 14 .06.2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 679/06 Lex nr 230635). W świetle powyższego za chybiony uznać należy zarzut skarżącej, dotyczący braku podstawy prawnej do zajmowania przez reprezentującego Skarb Państwa Prezydenta Miasta K. stanowiska w sprawie zmiany ostatecznej decyzji odszkodowawczej. Zważyć bowiem należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, zdefiniowane w art. 28 k.p.a. (jako każdego czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Jednocześnie w odniesieniu do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a. ten właśnie przepis w istocie pełni taką samą rolę, jaką w postępowaniu w trybie zwyczajnym spełniają przepisy prawa materialnego. Stanowi on bowiem samodzielną podstawę prawną decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy, której strona nabyła prawo. Tak więc zarzut naruszenia art. 155 k.p.a., traktowanego jako przepisu pełniącego rolę przepisu prawa materialnego może zostać przez sąd rozpoznany. Jednak zarzut ten jest całkowicie nietrafny. Aby można było zastosować ten przepis strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie dotychczasowej decyzji. W przypadku, w którym w sprawie występuje więcej niż jedna strona, a z taką sytuacją organy administracji miały do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji nie został skutecznie zakwestionowany, wszystkie strony muszą na zmianę lub uchylenie decyzji wyrazić zgodę. Skoro wiec wszystkie strony w sposób ewidentny nie wyraziły zgody na zmianę lub uchylenie decyzji organy administracji nie mogły decyzji uchylić. Okoliczność, że za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony, czy też nawet interes społeczny w zaistniałej sytuacji nie może sama przemawiać za możliwością takiego uchylenia. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. Tak więc prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art.155 kpa jest uwarunkowana: - prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, - udziałem tych samych stron, - wyrażeniem zgody przez stronę, - interesem społecznym lub słusznym interesem strony. W przedmiotowej sprawie brak jest zgody wszystkich stron na uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. i akt IV SA 252/97 LEX nr 48251 wyraził pogląd, że "Zgoda strony na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 kpa musi być udzielona wprost i wyraźnie, najlepiej na piśmie w formie oświadczenia bądź do protokołu, nie może to być zgoda dorozumiana ani domniemana (wyrok SN z dnia 14 marca 1991 r. III ARN 32/90, OSNCAP 1992, nr 6, poz. 112). Treść zgody w zasadzie wyznacza granice dopuszczalnych zmian, jakie mogą być dokonane decyzją wydaną na podstawie art. 155 kpa. Brak zgody strony na zmianę decyzji, na mocy której nabyła prawo, stanowi przesłankę negatywną do wszczęcia postępowania w tym trybie i konieczność jego umorzenia (art. 105 § 1 kpa), jeżeli zostało wszczęte". Na marginesie dodać należy, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja wydana na podstawie art.155 kpa zawsze oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występuje interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do organu i do niego należy też wybór jednego z możliwych rozwiązań. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.