I SA/Wa 2392/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B., E. N., A. R., A. V. i J. V. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących A. B., E. N., A. R., A. V. i J. V. kwoty po [...] ([...]) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., E. N., A. R., A. V. i J. V. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności zaświadczenia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Minister Skarbu Państwa przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia [...] września 1998 r. A. R., działając w imieniu własnym oraz w imieniu A. B., A. V., J. V., E. N. i M. R. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. W dniu [...] października 2005 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek A. B. i E. N., A. R., A. V. i J. V. reprezentowanych przez adw. J. F. o ujawnienie w rejestrze formy realizacji prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie w postaci świadczenia pieniężnego. W dniu [...] grudnia 2000 r. do Starosty Powiatu [...] wpłynął wniosek A. R. o sprostowanie zaświadczenia z dnia [...] października 1998 r. nr [...] wydanego przez Urząd Rejonowy w P. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu postanowienie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] marca 1948 r. sygn. akt [...] wynika, że prawa spadkowe po zmarłym w dniu [...] grudnia 1947 r. A. B., przeszły co do 3/4 części spadku w częściach równych na córki spadkodawcy: M. B., A. B., M. z B. R.oraz co do 1/4 części spadku na wdowę M. z P. B. Z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 1976 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po M. B. zmarłej w dniu [...] maja 1976 r., nabyły córki: A. B., M. R. i M. V. w 1/3 części spadku każda z nich. Z odpisu postanowienia Sądu Wojewódzkiego dla W. z dnia [...] września 1988 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po M. R. z domu B., zmarłej w dniu [...] sierpnia 1988 r., na podstawie ustawy nabyły dzieci: E. N., z domu R., M. R. i A. R. po 1/3 części spadku każde z nich. Z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 1989 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po M. V. zmarłej w dniu [...] marca 1989 r. na podstawie ustawy nabyły dzieci: A. V. i J. V. każde z nich po 1/2 części spadku. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 1996 r. sygn. akt [...] wynika, że A. B. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawił majątek nieruchomy na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej położony koło [...] ([...]) o ogólnej powierzchni [...] ha, w skład którego wchodziły: grunty orne IV klasy o powierzchni ok. [...] ha, lasy 80-100 letnie (świerkowo-sosnowe, dębowe, sosnowe, świerkowo- dębowe) o powierzchni [...]ha, park o powierzchni [...] ha; sad z [...] drzewami owocowymi, stawy hodowlane oraz zabudowania: w majątku “[...]", w folwarku [...] w folwarku [...], w folwarku [...], w folwarku [...], w folwarku [...], w folwarku [...], w folwarku [...]. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 2000 r. sygn. akt [...] wynika, że Sąd postanowił sprostować w sentencji wyroku z dnia [...] maja 1996 r. w punkcie I powierzchnię gruntów ornych z [...]ha (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1999 r. z [...] ha) na [...]ha. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zaświadczenia Nr [...] Starosty Powiatu [...] z dnia [...]01.2001 r. znak: [...] wynika, że osobami uprawnionymi do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą państwa są spadkobiercy A. B. tj.: A. B. do 12/36 części, E. N. do 4/38 części, M. R. do 4/36 części, A. R. do 4/36 części, A. V. do 6/36 części i J. V. do 6/36 części. Wartość mienia pozostawionego przez A. R. wynosiła [...]zł. Z ww. zaświadczenia wynika również, że traci moc zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Nr [...] z dnia [...] października1998 r. W dniu [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. Zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...], o czym powiadomił strony postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. Zaświadczenia wskazując, że kwestionowane zaświadczenie w sposób rażący narusza art. 218 § 2 kpa, bowiem Starosta [...] nie przeprowadził postępowania, co do faktu opuszczenia [...] przez A. B. na podstawie "umów republikańskich". Zdaniem Wojewody [...] doprowadziło to w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia art. 212 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego katalog osób uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu za mienie "pozostawione za granicą" i do potwierdzenia uprawnienia na rzecz spadkobierców właściciela, który nie był - na gruncie art. 212 ust. 1 ust 4 i ust 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uprawniony do otrzymania ekwiwalentu. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wniosła A. B., E. N., A. R., A. V., J. V. reprezentowani przez adw. J. F., zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie m.in. przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 218 § 2 kpa, naruszenie art. 218 § 2 kpa w związku z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wskazał, że z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zostały zbadane okoliczności mające istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez Starostę [...] przed wydaniem przedmiotowego zaświadczenia. Nie została zbadana, zdaniem Ministra, okoliczność czy zgodnie z art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, A. B. był osobą która w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiła nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa Polskiego, a która na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miała otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. Organ wskazał, przy tym na przepis § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9 poz. 32), zgodnie z którym Starosta winien wydać zaświadczenie na podstawie załączonych przez stronę dowodów potwierdzających pozostawienie nieruchomości przez osoby wskazane w art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister Skarbu Państwa wskazał, że Starosta [...] nie ustalił w ogóle faktu repatriacji czym wypełnił przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uprawniającą organ do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Minister Skarbu Państwa wskazał również, że bezpośrednią przyczyną stwierdzenia nieważności zaświadczenia jest rażące naruszenie art. 218 § 2 kpa — poprzez nieprzeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego co do faktu repatriacji, czego konsekwencją jest rażące naruszenie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez "urzędowe potwierdzenie" stanu faktycznego i prawnego, który — wedle wszelkich danych - nie miał miejsca. Zdaniem organu Starosta [...] wydając zaświadczenie oparł się wyłącznie na stwierdzeniach strony zawartych we wniosku o wydanie zaświadczenia, nie posiadając jakichkolwiek dowodów na repatriację, natomiast w ówczesnym stanie prawnym tylko osobom, które się repatriowały (lub ich następcom prawnym) mogła być przyznana rekompensata. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu A. B., E. N., A. R., A. V., oraz J. V., reprezentowani przez pełnomocnika adw. J. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Skarbu Państwa rażące naruszenie: – art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. Z art. 218 § 2 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...]; – art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 218 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na zarzucie błędnych ustaleń faktycznych, które zdaniem skarżących, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; – art. 156 § 1 pkt 2 poprzez bezprawne naruszenie istoty postępowania nadzorczego i niedopuszczalne w postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne badanie i rozpoznanie zakończonej sprawy administracyjnej w oparciu o nowe dowody; – art. 218 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Starosta [...] miał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w dalej idącym zakresie; – art. 218 § 2 kpa w zw. z art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że Starosta winie był badać fakt zamieszkiwania byłego właściciela mienia zabużańskiego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy w styczniu 2001 r. nie była to ustawowa przesłanka wydania zaświadczenia; – art. 218 § 2 kpa w zw. z art. 365 § 1 kpa poprzez uznanie, że Starosta [...] winien był badać szczegółowo interes prawny skarżących w uzyskaniu zaświadczenia, podczas gdy Starosta [...] dysponował wyrokiem Sądu Rejonowego W. z dnia [...] maja 1996 r. ; – art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego; – art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobami uprawnionymi do “prawa zaliczenia" były wyłącznie osoby, które miały wyłącznie jedno miejsce zamieszkania na terenach zabużańskich i to konkretnie w dniu 1 września 1939 r., a nadto były w tym dniu właścicielami nieruchomości zabużańskiej; – art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa; – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że także w chwili wydawania zaświadczenia istniał wymóg, aby uprawniony do “prawa zaliczenia" właściciel nieruchomości zabużańskiej, nie tylko był jej właścicielem w chwili wybuchu wojny, ale także miał wyłącznie jedno miejsce zamieszkania na terenach zabużańskich i to dodatkowo w ściśle oznaczonym dniu (1.09.1939 r.), a tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].10.2011 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2011 r., stwierdzającą nieważność zaświadczenia Starosty Powiatu [...] z dnia [...].01.2001 r. W uzasadnieniu stwierdził, że z akt sprawy nie wynika aby Starosta [...], który wydał zaświadczenie z dnia [...].01.2001 r. potwierdzające, że A. B. pozostawił poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątek nieruchomy, dysponował jakimikolwiek informacjami dotyczącymi miejsca zamieszkania A. B. w dniu [...].09.1939 r., ani też nie wynika, że Starosta podjął jakiekolwiek czynności zmierzające go ustalenia tej okoliczności pomimo, że artykuł 212 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidywał, że uprawnienie do zaliczenia rekompensaty było bezpośrednio związane z faktem "repatriacji". Podkreślił, że z informacji zawartych w publikacjach, (które wymienił w treści uzasadnienia) jako miejsce zamieszkania rodziny B. przed wojną 1939 r. wskazywany jest [...]. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 20 ustawy z dnia 08.07.2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczenia potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145a, art. 156 § 2, art. 147 – 152, art. 154 § 2, art. 155 – 159 oraz art. 161 – 163 kpa, z tym, że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Powyższe przesądza, że ustawodawca przewidział wprost możliwość zastosowania do "zaświadczeń zabużańskich" przepisów kpa dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Materialnoprawną przesłanką wydania przez Starostę [...] omawianego zaświadczenia o posiadaniu przez A. B. uprawnień do zaliczenia, jest art. 212 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu na dzień wydania omawianego zaświadczenia : 1. Na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonej na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. 2. jeżeli wartość pozostawionych nieruchomości przewyższa wartość nieruchomości o których mowa w ustępie 1, nabytych jako ekwiwalent, różnica może być zaliczona na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki zabudowanej budynkiem, przeznaczonym na prowadzenie działalności handlowej, na pracownie do prowadzenia działalności twórczej, domem letniskowym, garażem, albo działki przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę. 3. W razie zaliczenia wartości nieruchomości o którym mowa w ustępie 1 nie stosuje się przepisów art. 62 i 109 4. Zaliczenie wartości nieruchomości o których mowa w ustępie 1, następuje na rzecz właściciela tych nieruchomości lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego 5. W razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą uprawnienia wynikające z ustępu 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich wskazanemu przez osoby uprawnione 6. Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia sposób zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obszaru Państwa i sposób ustalenia wartości tych nieruchomości Stosownie do treści ust. 6 art. 212, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 13.01.1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. nr 9 poz. 32). § 4 tego rozporządzenia wskazuje, że zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości następuje na wniosek osoby uprawnionej o której mowa w art. 212 ust 1, 4 i 5 składany do Kierownika Urzędu Rejonowego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. Do wniosku należy dołączyć: 1. Dowody potwierdzające pozostawienie nieruchomości oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości 2. Opis pozostawionych nieruchomości 3. Oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ustęp 1 i 2 4. Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego w którym określono wartość pozostawionych nieruchomości zgodnie z przepisami § 8-1 5. W przypadku gdy wniosek składa spadkobierca lub osoba wskazana przez właściciela pozostawionych nieruchomości, do wniosku należy dołączyć odpowiednio postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub oświadczenie właściciela wskazujące osobę o której mowa w art. 212 ust. 4 6. Do dowodów o których mowa w ust. 2 stosuje się przepisy art. 75 kpa Stosownie do § 5.1 wymienionego rozporządzenia Kierownik Urzędu Rejonowego potwierdza, w formie zaświadczenia posiadanie uprawnień o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Do wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy działu VII kpa, z wyłączeniem art. 217 § 3. Pkt. 2 § 5 wskazuje, że zaświadczenie powinno zawierać: 1. Wskazanie osoby uprawnionej 2. Powołanie dowodów, o których mowa w § 4 3. Określenie wartości pozostawionych nieruchomości zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego 4. Informację o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2. Wskazana regulacja przesądza, że do postępowania związanego z wydaniem omawianego zaświadczenia zastosowanie znajduje art. 218 k.p.a., który stanowi, że w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt. 2 organ organizacji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Według § 2 art. 218 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem sporu miedzy stronami pozostaje kwestia czy wydając sporne zaświadczenie, w oparciu o złożone przez wnioskodawców dokumenty wymienione w paragrafie 4 rozporządzenia, Starosta naruszył rażąco treść art. 218 ust. 2 k.p.a. w ten sposób, że zaniechał przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego, co do faktu zamieszkiwania i opuszczenia Kresów Wschodnich przez A. B. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a w konsekwencji tego zaniechania nie zbadał okoliczności czy A. B., zgodnie z art. 212 ust 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, był osobą, która jako repatriant, na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miała otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, przez co rażąco naruszył prawo materialne – wskazany przepis art. 212 ust.1 W sprawie niniejszej sąd orzekający podziela w większości argumenty wskazane w treści skargi. Po pierwsze wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym, wyjątkowym środkiem weryfikacji rozstrzygnięć, stanowiącym odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji . W doktrynie prawa i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, to takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Słusznie wskazują skarżący, że dotyczy ono przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować (m.in. wyrok NSA z 4.07.1996 r. IISA 1621/95). Rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące (vide: wyrok NSA z dnia 21.10.1992 r. sygn. V SA 86/92 ). Z uwagi na szczególny charakter stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. konieczne jest aby badana decyzja w sposób niewątpliwy i oczywisty była dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w tym przepisie, a wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie o charakterze rażącym ma miejsce, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji, a sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją jest oczywista. Szczególnie istotnym jest, że rażące naruszenie prawa dotyczyć może naruszenia tylko takiej normy prawnej, która nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, warunkiem uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, gdyż tylko w ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowanego błędną wykładnią przepisów lub ich nieodpowiednim zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa w przypadku gdy norma prawa wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny. (vide: NSA z dnia 13.06.2007 I OSK/996). Tym samym zmiana wykładni normy prawnej, która była podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, nie może być podstawą do kwalifikacji rażącego naruszenia prawa, obwarowanego sankcją nieważności, a spór co do wykładni przepisów prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 02.02.2006, II OSK 489/05) Art. 218 § 2 k.p.a. w swym bezpośrednim brzmieniu jednoznacznie stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wskazana treść nie pozostawia wątpliwości, że działa on w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego obwarowanego obowiązkiem respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności obowiązku kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień . W komentarzu do postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski na str. 799 wskazano, że wystawienie zaświadczenia na jego podstawie może być (choć nie musi) poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres determinuje żądanie zainteresowanego i możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże użycie sformułowania "w koniecznym zakresie" przesądza, że ewentualne postępowanie dowodowe zawiera ograniczenia wobec tych, które unormowane są w treści art. 75-86 k.p.a. W wyroku NSA z dnia 02.09.1988 r. II SA/Łd 1119/96 Sąd ten podkreślił, że wskazane postępowanie wyjaśniające odnosić się może jedynie do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Trafny pozostaje więc pogląd , że wymienione w tym przepisie postępowanie wyjaśniające, spełnia jedynie rolę pomocniczą przy wydawaniu zaświadczenia. Bazowe pozostają zaś dane posiadane przez organ, a w sprawie niniejszej – dokumenty złożone przez wnioskodawców sprecyzowane w treści § 4 rozporządzenia Rady Ministrów wydała z dnia 13.01.1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. Organ orzekający w omawianej sprawie – Starosta [...] poddał ocenie dowód potwierdzający pozostawienie nieruchomości przez poprzednika prawnego wnioskodawców oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości zawarty w wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].05.1996 r. [...],opis pozostawionych nieruchomości, oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ustęp 1 i 2, operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego w którym określono wartość pozostawionych nieruchomości zgodnie z przepisami § 8-1 wraz z odpowiednimi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku. Przyjąć należy, iż wymienione wyżej dokumenty organ uznał za niezbędne a zarazem wystarczające do wydania żądanego zaświadczenia oraz że nie widział konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w innym "koniecznym" zakresie. Sąd podziela pogląd skarżących, że Starosta [...] nie miał obowiązku w dacie wydawania przez siebie zaświadczenia z dnia [...].01.2001 r. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym miejsca zamieszkania A. B. w dniu 01.09.1939 r. albowiem żadne obowiązujące w tym czasie przepisy prawa materialnego takiego wymogu nie przewidywały, w szczególności art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r., ani też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13.01.1998 r. Podkreślić także należy, że wymieniony art. 212 ust. 1, w brzmieniu wskazanym w treści uzasadnienia, nie określa przesłanek niezbędnych do uzyskania prawa do ekwiwalentu, a jedynie pośrednio odsyła do umów międzynarodowych, umowy te nie zostały wymienione w jego treści. Przepis ten rodzi wątpliwości interpretacyjne, ponieważ nie wymienia wprost podmiotowych i przedmiotowych przesłanek prawa do ekwiwalentu. Zaznaczyć wypada, że układy republikańskie jako nieratyfikowane umowy międzynarodowe, nie stały się częścią wewnętrznego porządku prawnego w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a następnie w Rzeczpospolitej Polskiej, art. 212 ust. 1 nie wskazuje ich wprost, wskazuje tylko, że postanowienia zawarte w (tych niewymienionych) umowach międzynarodowych są podstawą ustalenia kategorii osób uprawnionych do uzyskania zaliczenia na gruncie tego przepisu. W konkluzji podkreślić należy, że złożenie przez wnioskodawcę, dla potrzeb otrzymania spornego zaświadczenia z dnia [...].01.2001 r., wymienionego kompletu dokumentów wymaganych przepisami prawa oraz ich treść prowadzi do wniosku, że nieprzeprowadzenie przez Starostę [...] szczegółowego postępowania wyjaśniającego co do faktu, czy A. B. zamieszkiwał w dniu 01.09.1939 r. w majątku [...] oznacza, zdaniem sądu, że wobec treści przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami , Starosta nie widział konieczności przeprowadzenia takiego postępowania, a w świetle art. 218 ust. 2 k.p.a. nie miał takiego obowiązku . Tym samym uznać trzeba, że zaskarżona decyzja zapada z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 218 § 2 kpa i art. 212 ust 1 ugn, poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji, czego Minister utrzymał w mocy wadliwą decyzję Wojewody [...]. Zasadnie zarzucono też w skardze naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 218 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na zarzucie błędnych ustaleń faktycznych. Podkreślić bowiem wypada, że wskazane uchybienia, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lecz ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania. Trafnie skarżący wskazali na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 poprzez uchybienie istocie postępowania nadzorczego w postaci ponownego merytorycznego badania i rozpoznania zakończonej sprawy administracyjnej w oparciu o nowe dowody w postaci publikacji literackich dotyczących miejsca zamieszkania rodziny [...] przed II wojną światową. Co do pozostałych zarzutów skargi podkreślić należy, że pozostają one bez wpływu na treść wyroku. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 08.07.2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w zakresie w jakim ogranicza prawo do rekompensaty tylko do właścicieli takich nieruchomości, którzy zamieszkali w dniu 01.09.1939 r. na byłym terytorium RP, jest zgodny z art. 2, art. 31 ust.1 i 3, art. 32 ust.1 i 2, art. 52 ust.1, art. 64 ust. 1 i 2 . Konstytucji RP – nie został podtrzymany przez skarżących. Niezależnie od tego podkreślić wypada, że sporne rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej nie zapadło w oparciu o przepisy wskazanej ustawy. Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu skarżących, że w sprawie niniejszej wpis sądowy winien być uiszczony w łącznej kwocie 200 zł, z uwagi na treść art. 214 § 2 ppsa. Zważyć bowiem należy, że każdy ze skarżących reprezentuje w sprawie własny interes stosownie do udziału w majątku objętym roszczeniem zabużańskim. Ich uprawnienia ani obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia nie są zatem wspólne i nie podlegają jednej opłacie. Mając te okoliczności na uwadze, sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organy obu instancji naruszyły treść wskazanych wyżej przepisów prawa, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.