I SA/Wa 240/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia J. H. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowości D., powiat [...], woj. [...] (obecnie [...]). Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu fatycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] przyznał w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 poz. 1090) przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska", prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez T. S. w miejscowości D. pow. [...] na rzecz części jej następców prawnych, tj. M.S., T.S., A.K. i E. K., stosowanie do przynależnych im udziałów spadkowych. Decyzja ta wobec niewniesienia od niej odwołania uzyskała walor ostateczności. W dniu 26 listopada 2014 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek J. H. o przyznanie rekompensaty za pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, do którego dołączono oświadczenie, że M. S. (inicjator postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] maja 2014 r.) w dniu 31 grudnia 2008 r. składał wniosek o rekompensatę także w jego imieniu. Do wniosku dołączono ponadto pełnomocnictwo dla M. S. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...] lipca 2014 r. sygn. akt [...] o nabyciu przez J. H. spadku po A. H., która z kolei obok W.S. była współspadkobiercą T. S. - co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] września 1985 r. sygn. akt [...]. Wezwany do doprecyzowania wniosku poprzez wyjaśnienie za jakie nieruchomości i przez kogo pozostawione oczekuje rekompensaty, J. H., wskazał na nieruchomość pozostawioną przez T. S. w miejscowości D. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2015 r., działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, odmówił J.H potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że inicjator postępowania wniosek swój złożył po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, tj. po 31 grudnia 2008 r., który jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że po jego upływie wygasają roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Jednocześnie organ wojewódzki stanął na stanowisku, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania na rzecz pozostałych spadkobierców. Od decyzji tej J. H. wniósł odwołanie, w którym podtrzymał argumentację, że M. S. składający wniosek o rekompensatę w grudniu 2008 r. działał także w jego imieniu, na dowód czego przedłożył w tym zakresie stosowne oświadczenie M. S. W następstwie rozpatrzenia tego odwołania, Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. w mocy, podzielając argumentację organu pierwszej instancji, że wniesienie podania przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcie postępowania administracyjnego względem pozostałych uprawnionych. Zwracał jednocześnie uwagę, że z treści wniosku M. S. (złożonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody z [...] maja 2014 r.) nie wynika by został on wniesiony także w imieniu obecnie odwołującego się. Na potwierdzenie stanowiska co do braku skuteczności wniosku jednego ze spadkobierców względem pozostałych, Minister odwołał się do analogicznych poglądów prezentowanych na tle wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zauważał wprawdzie, że w orzecznictwie prezentowane są także poglądy odmienne, jednakże orzeczenie w których tego rodzaju pogląd jest prezentowany nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wyrok sądu wiąże bowiem organ w konkretnej sprawie administracyjnej. Odnosząc się zaś do kwestii funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. przyznającej prawo do rekompensaty na rzecz pozostałych spadkobierców byłej właścicielki Minister zwracał uwagę, że nie jest ona przedmiotem niniejszego postępowania. Nie jest on też - jako organ odwoławczy - władny do jej wzruszenia, nawet jeśli nie podziela interpretacji przepisów przyjętych przy jej wydawaniu. Zastosowanie bowiem jednej z możliwych interpretacji przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższą decyzję J. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, w której podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania. Podnosił także argument, o odmiennym potraktowaniu przez organy oświadczenie M. S. z [...] stycznie 2014 r., gdzie wskazywał on że wniosek składał w imieniu osób, którym finalnie przyznano rekompensatę, oraz analogicznego oświadczenia (złożonego 3 grudnia 2015 r.) wskazujące na działanie M.S. także w imieniu skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją uruchomione zostało podaniem J. H. wniesionym w sytuacji, gdy sprawa o rekompensatę za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jego poprzedniczkę prawną (T. S.) została już rozstrzygnięta decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. przyznającą prawo do rekompensaty na rzecz części jej spadkobierców, mającą walor ostateczności. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności podjętej obecnie decyzji miało więc ustalenie, czy w takim stanie faktycznym możliwe było prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione przez wyżej wymienioną nieruchomości, tyle że uruchamianego żądaniem spadkobiercy, który w pierwotnie prowadzonym postępowaniu nie brał udziału i na jego rzecz prawa do rekompensaty nie przyznano. A także czy prawidłowo organy administracji publicznej odczytały treść żądania J. H. Stanowiąca materialnoprawną podstawę decyzji ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090) przywoływane dalej jako: "ustawa zabużańska", w art. 3 ust. 2 przewiduje, że prawo do rekompensaty za pozostawione nieruchomości, w przypadku śmierci ich właściciela, przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tej ustawy (posiadają obywatelstwo polskie). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W myśl natomiast ust. 2 art. 5 wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Na tle wykładni ww. przepisów - jak trafnie zauważał Minister- w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności. Część bowiem składów orzekających wyrażała pogląd, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego z uprawnionych nie skutkuje automatycznie wszczęciem postępowania względem pozostałych (tak np. NSA w wyroku z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2372/12, Lex nr 1484831). Jednakże, w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd – który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela - wskazujący na aspekt jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2993/12, Lex nr 1518062; sygn. akt I OSK 3130/12, Lex nr 1518077; 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 642/11, Lex nr 1264887; 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11 Lex nr 1970526; 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 593/12, Lex nr 1791118; 29 października 2013 r. sygn. akt I OSK 977/12 Lex nr 1612178 oraz 7 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 682/13, Lex nr 1598213). Zgodnie z nim, złożenie w terminie wniosku przez jednego z uprawnionych powoduje, iż przechodząc z wykładni językowej na wykładnię funkcjonalną, wniosek tego uprawnionego jest traktowany jak wniosek pozostałych współuprawnionych. Okoliczność zaś jedności stosunku materialnoprawnego przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia, w którym dokonuje się ustaleń faktycznych celem rozpoznania wniosku zgodnie z regulacjami ustawy zabużańskiej (por. wyrok NSA z 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2271/14, Lex nr 1783357). Stronami tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionej na kresach nieruchomości, których organ winien powiadomić o postępowaniu i zapewnić w nim ich czynny udział (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji kolejne wnioski składane przez spadkobierców byłego właściciela w toku postępowania zainicjowanego już przez jednego ze spadkobierców, nie uruchamiają i nie mogą skutecznie uruchomić nowego odrębnego postępowania w tej samej sprawie. Jeśli natomiast składane są po ostatecznym zakończeniu postępowania wywołanego wnioskiem jednego ze spadkobierców - a tak sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie - przed przystąpieniem do ich procedowania koniecznym jest ustalenie rzeczywistych intencji osób je wnoszących, a więc przede wszystkim wyjaśnienie czy stanowią one żądanie wzruszenia w jednym z nadzwyczajnych trybów wydanej już w sprawie decyzji. Dopóki wszak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę rekompensaty, to niezależnie od tego czy rozstrzygnięto w niej o prawach wszystkich osób uprawnionych (co powinno mieć miejsce w świetle wyżej przedstawionej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej), prowadzenie kolejnego postępowania w tym przedmiocie w trybie zwykłym jest prawnie niedopuszczalne. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ustalenie rzeczywistych intencji skarżącego jest przy tym o tyle istotne, że już z treści załączników do złożonego w dniu 26 listopada 2014 r. przez J. H. wniosku o rekompensatę (k. 9 i 10 akt administracyjnych) wynika, iż jego intencją nie było uruchomienie kolejnego prowadzonego w trybie zwykłym postępowania - co jak podniesiono byłoby niedopuszczalne - ale wykazanie, że pierwotnie złożony przez M. S. wniosek, został zgłoszony także w jego imieniu. Zawarta jest w nich zatem sugestia, że podjęte w wywołanej tym wnioskiem sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest wadliwe, gdyż winno dotyczyć także jego osoby. Winien mu być więc także wówczas, jako stronie, zapewnionych czynny udział w prowadzonym postępowaniu. To z kolei może wskazywać, że jego intencją było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2014 r. z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji przed przystąpieniem do procedowania owego podanie rolą organu wojewódzkiego było ustalenia rzeczywistych motywów, którymi kierowała się strona je wnosząca. Godzi się bowiem zauważyć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. jest zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej m.in. obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek, gdyż tym żądaniem organ jest związany i nie może z urzędu zmienić jego kwalifikacji. Wyznacza ono rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jego treść pozwala na wyznaczenie stosownej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. W przypadku zatem gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości, organ winien z urzędu podjąć czynności zmierzające do ich wyjaśnienia. Obowiązek taki wynika ponadto z zawartej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwania by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Stanowi przy tym realizację wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Kierując się zatem ww. zasadami organ wojewódzki winien wyjaśnić skarżącemu sytuację w jakiej zgłoszone zostało jego podanie oraz zasady wzruszania decyzji ostatecznych, w tym zasady ich wzruszania w trybie określonym w art. 145 § 1 i n. k.p.a. i wezwać do uzupełnienia braków owego podania poprzez sprecyzowanie jego treści. Dopiero uzyskanie w tym zakresie jednoznacznego stanowiska strony, pozwoliłoby na przeprowadzenie postępowania we właściwej procedurze i wydanie w nim aktu zgodnego z prawem. Tego rodzaju działań Wojewoda [...] jednak nie podjął. Zwrócił się on bowiem jedynie, na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., o sprecyzowanie za jakie nieruchomości i przez kogo pozostawione J. H. oczekuje przyznania prawa do rekompensaty (vide pismo Wojewody z [...] stycznia 2015 r. - k. 14 akt administracyjnych), a następnie uznając, że wniosek został złożony po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, podjął decyzją o odmowie przyznania skarżącemu powyższego prawa. Okoliczności te uszły również uwadze Ministra Skarbu Państwa. Zaniechanie powyższych czynności doprowadziło z kolei do sytuacji, w której stan sprawy niezbędny dla jej załatwienia nie został należycie wyjaśniony. Podjęta zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzji Wojewody, jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Skarbu Państwa, oceniane muszą być jako obarczone istotnym naruszeniem art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wada decyzji prowadzić musi zaś do ich uchylenia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ wezwie wnoszącego padanie o sprecyzowanie jego treści, informując jednocześnie o trybach wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. O ile zaś intencją skarżącego będzie wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zbada czy dochował on określonego w art. 148 k.p.a. miesięcznego terminu na skuteczne złożenie w tym względzie wniosku, którego bieg rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu tej decyzji. Dopiero po uzupełniniu w ww. zakresie braków formalnych złożonego do akt podania z [...] listopada 2014 r. podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego skład orzekający obecnie nie przesądza.