I SA/Wa 2400/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. B. J. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem K. J. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił B. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 ze zm.) – dalej: "ustawa" i wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w tym artykule, uniemożliwiająca przyznanie wnioskodawczyni B. J. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji B. J. wniosła odwołanie wskazując, że mąż wymaga jej pomocy i pielęgnacji. Jest ciężko chory, a ona ze względu na jego chorobę nie może podjąć żadnej pracy. Mają też na utrzymaniu dwoje dzieci, a sytuacja finansowa rodziny jest bardzo trudna, nie wystarcza im środków na zakup leków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. J., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad K. J. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiono uznaniu organów administracyjnych. Decyzja wydawana w tym zakresie ma charakter decyzji związanej, co oznacza że sposób rozstrzygnięcia (przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia) wynika wprost z przepisów prawa. Organ odwoławczy przy ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bierze pod uwagę art. 17 ust. 1 ustawy, tj. jednej z przesłanek pozytywnych w postaci nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę nad osobą wymagającą tejże opieki. SKO zwróciło uwagę także na art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej". A zatem w art. 3 pkt 22 ustawodawca zawarł definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", w której nie wyszczególnił okoliczności prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie. Brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. Tym samym wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa. W przypadku rolnika nie może być mowy o bezrobotności. SKO przytoczyło treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), zgodnie z którym za osobę bezrobotną nie uznaje się właściciela lub posiadacza samoistnego lub zależnego nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlegającej ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. SKO zaznaczyło, że B. J. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako współmałżonek, zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy pismem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w M. Ponadto wnioskodawczyni oświadczyła, iż rezygnuje z pracy w gospodarstwie rolnym ze względu na konieczność opieki i pielęgnacji nad niepełnosprawnym mężem (znajdujące się w aktach sprawy jej oświadczenie z dnia 9 sierpnia 2012 r.). Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, iż obydwoje małżonkowie posiadają na terenie gmin R. i R. gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni [...] ha, w tym [...] ha przeliczeniowych. Zatem zdaniem SKO w niniejszej sprawie istotny jest fakt, że obecnie skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu. Dodatkowo organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/10, w którym Sąd stwierdził, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 6 ust. 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r.), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej, zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy. Reasumując SKO stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy w R. odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego co do samej zasady jest zgodna z obowiązującym prawem, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazał organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję SKO z [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. J. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wspólnie z mężem posiada gospodarstwo rolne i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników, to z uwagi na stan zdrowia męża i opieki nad dziećmi zrezygnowała z pracy w tym gospodarstwie. W tej sytuacji brat męża podjął się pracy w gospodarstwie rolnym, ponieważ mieszka w tej samej miejscowości i posiada swoje nieduże gospodarstwo rolne o powierzchni około [...] ha. Skarżąca dodała, że nie posiada prawa jazdy więc nie może wykonywać prac polowych takich jak: oranie, sianie, koszenie itp. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że art. 3 pkt 22 ustawy nie wymienia jako formy "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" pracy we własnym gospodarstwie rolnym. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, taka działalność zostałaby wymieniona w definicji zawartej w tym artykule. Ponadto zdaniem skarżącej wśród przesłanek przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wymienia podlegania przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a procedurę ich podejmowania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje : 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. Nr 9, poz.59, ze. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po myśli ust. 5 omawianego artykułu świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę lub poza rodziną 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo w związku z koniecznością kształcenia i rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno - wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej ; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego o którym mowa w art. 10 albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji odmówił on B. J. świadczenia pielęgnacyjnego powołując jako podstawę odmowy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w tym przepisie, uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast rozpatrujące odwołanie B. J. SKO orzekło na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy. Zdaniem tego organu decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. co do rozstrzygnięcia jest zgodna z obowiązującym prawem, aczkolwiek wadliwie uzasadniona. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca z mężem prowadzi gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. SKO zaznaczyło, że skarżąca oświadczyła, iż zrezygnowała z pracy w tym gospodarstwie ze względu na konieczność opieki i pielęgnacji nad niepełnosprawnym mężem. SKO podniosło także, że obydwoje małżonkowie posiadają na terenie gmin R. i R. gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni [...] ha, w tym [...] ha przeliczeniowych. A zatem organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu opieki nad mężem, skoro w ogóle nie była gotowa do podjęcia zatrudnienia. Powody odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ocenie obydwu organów były więc zupełnie różne i oparte na innej podstawie prawnej. W myśli art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności – podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej w przepisie art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji – w odniesieniu do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego znalazła swoje potwierdzenie i rozwinięcie w art. 15 K.p.a. oraz art. 127 i nast. K.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95; ONSA nr 1/1997, poz. 35). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych powyżej przepisów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, w wyniku czego strona została pozbawiona możliwości dwukrotnej oceny jej sytuacji prawnej przez organ administracji. Sąd zwraca uwagę także, że w zgromadzonym materiale sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego położonego na terenie gmin R. i R. o łącznej powierzchni [...] ha. Zatem ani sam Wójt Gminy R., ani też SKO prowadząc postępowanie nie dysponowali żadnymi dokumentami mogącymi świadczyć o tym, że dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej skarżącej. SKO w swoim rozstrzygnięciu powołało się tylko na pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w M. oraz na oświadczenie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Natomiast z akt administracyjnych nie wynika by organy prowadzące postępowanie żądały przedłożenia przez skarżącą tytułu prawnego do przedmiotowego gospodarstwa rolnego, a skoro w toku postępowania organ nie dysponował takim tytułem, to miał wręcz obowiązek wezwać ją do przedłożenia takiego dowodu. Z uwagi zaś na ww. braki w materiale dowodowym Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy. Braki w tym zakresie co do oceny materiału dowodowego uniemożliwiają sądową weryfikację poczynionych ustaleń i ocen zawartych w decyzjach. Podkreślenia wymaga, że ocena materiału dowodowego należy do organu przeprowadzającego postępowanie, który w uzasadnieniu decyzji powinien wypowiedzieć się, co do dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a tego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W związku z powyższym Sąd uznał, że sprawa niniejsza nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej poprawne merytoryczne rozstrzygnięcie, a tym samym należy uznać za co najmniej przedwczesne wydanie przez organy administracji decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Doszło bowiem do naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem w ogóle podstawy prawnej rozstrzygnięcia, powołując jedynie przepis ustawy bez próby jego subsumcji do ustalonego przez siebie stanu faktycznego i nie zgromadził w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a organ II instancji nie naprawił powyższych wad, a nadto podjął decyzję z naruszeniem art. 15 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji biorąc pod uwagę powyższe rozważania, powinien zebrać pełen materiał dowodowy poprzez ustalenie własności gospodarstwa rolnego, a następnie dokonać poprawnej interpretacji przepisów ustawy oraz jasno i z odniesieniem do stanu faktycznego określić podstawę prawną rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.